基于案例的公路PPP项目风险分析
2017-12-28
公路PPP项目是指政府部门与私人部门相互合作，向社会提供公路基础设施。自1994年，我国内地首例引人国内民营资本以BOT方式建立的刺桐大桥至今，我国各地有大量公路项目以PPP模式运作。作为一种“双赢”的公私合作模式，PPP模式已经并将持续对我国的公路建设产生深远影响，分析应对PPP在公路项目中的风险已成当务之急。
1、公路PPP项目案例的选取与介绍
1.1 案例的选取
在进行案例选择时，一方面考虑案例的代表性，包括在发展阶段、工程项目、风险因素和PPP形式等方面具有代表性；另一方面考虑资料的公开性和可获得性。综合这两个方面的因素，选择泉州刺桐大桥、杭州湾跨海大桥、湖南长潭西高速公路、西临高速公路收费权转让四个公路PPP项目作为案例来分析公路PPP项目中的风险。
1.2 案例介绍
1.2.1 泉州刺桐大桥
刺桐大桥是我国内地最早采用引人国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目，曾被树为典型0 20世纪90年代初，福建省泉州市只有泉州大桥一座跨越晋江的大桥，原来设计每昼夜通车5000辆，实际每昼夜通行车辆达到24000辆，严重超负荷运行。为了缓解交通压力，1994年初，泉州市决定建设泉州刺桐大桥。由于泉州市政府财力有限，因而面向社会招商「中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组：（（ PPP机制创新：呼唤法制化契约制度建设一一泉州刺桐大桥BOT项目调研报告》，《经济研究参考》，2014年]。1994年3月，泉州市委常委会研究决定，刺桐大桥由泉州市名流实业股份有限公司牵头组建项目公司承建，实行股份制和业主负责制，多渠道筹集资金。项目总投资2.5亿元，按照BOT模式进行大桥的建设运营。项目于1995年5月18日动工建设，1996年底竣工，1997年1月日正式投人运营，比规定的3年工期节省了近一半的时间，工程质量达到全优。自大桥通车，车流量迅速上升，车辆通行费稳步增长：1997年为2375.5万元；1998年为2436万元；1999年为2963.6万元；2000年为3748.5万元；2001年上升至4700万元。
但后来，刺桐大桥的建设经营方名流公司与政府的矛盾尖锐起来。现在，泉州市内跨江大桥已由当时的2座变为8座，2011年开始，只有刺桐大桥在收费，其余的都免费，束」桐大桥成为被其他新建桥梁分流的对象。
1.2.2杭州湾跨海大桥
杭州湾跨海大桥是一座横跨中国杭州湾海域的跨海大桥，曾保持中国世界纪录协会世界最长的跨海大桥纪录，现在为继美国的庞恰特雷恩湖桥和青岛胶州湾大桥之后世界第三长的桥梁。
杭州湾跨海大桥项目总投资169亿元「黄静雯、刘小平：《国内PPP发展历程及未来展望》，联合资信评估有限公司，2015年3月16日]。由于前期预期项目收益可观，政府与包括17家民营企业在内的民间资本共同出资，成立项目公司一一宁波杭州湾大桥投资开发有限公司（即项目公司）。
杭州湾跨海大桥与2003年11月14日开工，2007年6月26日贯通，2008年5月1日通车。在项目前期阶段，宁波市专门成立大桥指挥部，负责大桥建设指挥协调工作，直接对项目公司董事会和监事会负责。大桥指挥部总指挥长由宁波市市长助理兼任，全面负责工程项目实施的招投标和剩余资金的筹集，并对大桥的建设和运营进行综合管理及协调。2008年在大桥通车前夕，杭州湾跨海大桥管理局正式挂牌成立（直属于宁波市政府）。2010年大桥竣工后由大桥管理局正式负责大桥的运营和管理。
1.2.3 长潭西高速公路
长潭西线高速公路全长27.95km，投资8.6亿元。项目于2004年6月开工，是湖南省首条BOT高速公路项目，北起长沙岳麓区含浦镇，与长沙绕城高速公路学士联络线顺接，南与湘潭境内的潭邵高速公路湘潭互通联络线相连。
2003年，湖南高速公路建设在全国排名倒数，湖南省政府面向社会招商，引进民间资本投资高速公路建设。2004年，湖南省交通厅代表省政府与凯旋国际投资有限公司签订了《湖南省长沙至湘潭西线高速公路特许经营合同》，以BOT方式运营长潭西线高速公路项目。当时，由于湖南省高速公路缺乏建设资金，急需引人民间资本发展，政府给予长潭西公司优厚的条件。
然而，随着国家和湖南省高速路网建设加快，长潭西线附近修建了长韶娄和长湘两条收费高速公路。同时，城市干道也在快速建设，长潭西这条位于所谓“金三角”的 “印钞机”效益开始下滑，甚至面临亏损风险。
1.2.4西临高速公路收费权转让
1996年，陕西省人民政府将西临高速公路20年的收费权转让给陕西金秀交通有限公司，转让价格3亿元。这是陕西省引进社会资本建设公路基础设施的第一个成功案例。西临高速公路全长20.1 km，该项目的转让期限从1996年10月1日开始，到2016年9月30日为止。
这一起收费权项目转让在当时被视为一个双赢的决定。西临高速公路转让经营权换来的资金，被投人到陕西另一条高速公路的建设中，创造性地解决了公路建设资金不足的问题。公路经营权转让对资金短缺的陕西来讲，显然是一种资金尽快回笼周转的好途径，为陕西高速公路的建设赢得了宝贵的发展时间。但是，这样一个政府和企业双赢的案例，在社会上却引起了广泛的争议，主要原因是由于西宝高速公路、临渭高速公路、渭撞高速公路于1995一1999年相继通车后，西临高速公路的交通量大幅度增长。2000一2013年，西临高速公路通行费收人累计达到20.49亿元。高额的通行费收人让陕西省人民政府、陕西省交通运输厅饱受国有资产流失的非议。
2、公路PPP项目中的风险
2.1 政策风险
政策风险在各个案例中都有表现。泉州刺桐大桥项目中的政策风险一方面表现为政策变更风险。按照1994年签订的特许经营协议，刺桐大桥项目公司的特许经营期为30年（含建设期），期满后将全部设施无偿移交给泉州市政府。国务院2004年通过并开始实施的《收费公路管理条例》，规定还贷类的收费公路收费期限不得超过巧年，经营性的则不得超过25年。这样，刺桐大桥当年与泉州市政府签订的协议就变成了不合法的合同，项目能否经营30年成了问题。对于这种政策变更风险，民营资本毫无抵抗之力。
刺桐大桥项目中的政策风险另一方面表现为政府违背承诺导致的市场风险。1997年，也就是刺桐大桥通车当年，福建省政府将泉州大桥收费权移交给了泉州市政府。这样，刺桐大桥以民营资本为主的投资运营主体就和泉州市政府构成了竞争关系。从泉州大桥的年收人可以看出，原来年收人在5000万元左右，刺桐大桥通车后，这一数字骤降3000万元左右。1997年底，泉州至厦门高速公路通车。由于刺桐大桥与高速公路相距仅300m，且有空闲的连接匝道，名流公司提出连接方案，并先期投资700多万元，但申请一直未获批准。而在此期间，泉州市政府投资1.3亿元，修建一条横向的牛山连接线，将高速公路与324国道贯通，然后直通与324国道相连的泉州大桥。现在，泉州市内跨江大桥已有8座，除刺桐大桥之外的7座都是免费的，显然刺桐大桥的经营与收益要受到极大的影响。
政策风险在杭州湾跨海大桥项目中同样存在。在项目建设过程中，政府多次提出更改项目的投资回报率。不仅如此，大桥从规划到建成的10年间屡次增资，前期建设过程中参股民营企业只好继续追加投资，造成在整个大桥建设过程中民营企业及其股本的多次变更，给工程项目的顺利完成带来重大损害。后期民营资本纷纷退出，政府通过国有企业赎回了股份。项目股权结构发生重大变化，国有资金占股权的70.62%，民营资本由50.25%大幅下降到29.38% 。
政策风险同样是长潭西线高速公路项目中的主要风险。在湖南省交通厅与长潭西公司原来签订的合同中有“不得修建竞争性高速公路”的条款。合同第八章有条款规定“在本项目附近甲方不得进行任何竞争性的建设规划。如果依照法律、法规缺失必须另建收费公路，则应当优先考虑由乙方投资建设。”根据评估公司的评估，长韶娄高速开通后，因其与长潭西相交，将分流其40%一50%的车流量通行费，合计损失可达11亿余元。2012年建成通车的长湘高速公路已经分流了长潭西20%一30%的车辆通行费。长潭西公司认为，长韶娄与长湘高速对长潭西高速形成了实质竞争，这两条高速公路的修建违背合约，给公司经营带来了不应承受的巨大风险。但是湖南省交通厅认为经济要发展，路网要形成，政府要考虑改善交通基础设施。原来签订的合同没有“顶层设计”，是不合法的。竞争性高速公路也没有严格的标准来界定。
长潭西线的政策风险还表现在政府违背签订合同时所做的承诺。当年签署BOT合同时，政府为了吸引资金，在合同里签订了一些现在看来无法兑现的承诺。当初湖南省答应征收土地、拆迁安置等费用由政府以每公里152万元“包干”，但是后来补偿标准大幅提高，实际的征收拆迁补偿支出增加了约1.6亿元。根据当时省政府下达的“原定BOT合同和政策不变的”文件规定，先由长潭西公司垫付，后由省政府和省交通厅给予政策性补偿，但至今未果。
与前三个案例不同，政策风险在陕西省西临高速公路中则是由政府来承担。当私人资本获得高回报的时候，政府没有违背合约，在合同期内执行当初合同约定的内容，允许私人资本持续获取高的市场收益，因此承受社会的质疑。这一案例导致在后来的操作中，政府不敢有所作为，阻碍了合作的进程，实际上也限制住了民营资本在公路项目中的作为。
2.2 金融风险
金融风险在杭州湾跨海大桥项目中体现得较为充分。杭州湾跨海大桥建设遇到各项重大金融考验：银行贷款利率上调、通货膨胀导致大桥建设成本不断上涨；银行贷款暂时中止导致大桥建设出现资金不足，这些因素导致杭州湾跨海大桥项目的金融风险。
2.3 市场风险
市场风险在刺桐大桥、杭州湾跨海大桥和长潭西高速项目中均有所体现。其中，在泉州刺桐大桥项目中，市场风险来自于政府违背承诺的政治风险。市场经营的唯一性被消除，来自于政府投资免费大桥的竞争导致车流量急剧下降，收益难以得到保障。
在杭州湾跨海大桥项目中，政府前期并未对大桥的垄断运营作出承诺。在2013年7月杭州湾上第二座跨海大桥嘉绍大桥的通车，以及后续规划的杭州湾第三跨海工程钱江通道、宁波杭州湾大桥、舟山—上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目对杭州湾跨海大桥产生竞争作用，使其实际客流量低于预期。由于上述竞争性项目影响，2010年杭州湾跨海大桥实际车流量比预期下降40.44%，严重降低了项目收益，实际收益远低于预期。杭州湾跨海大桥中的市场风险还表现在项目前期对收益率与市场经济波动等论证估计不足，杭州湾跨海大桥通车5年后，项目资金仍紧张，2013年全年资金缺口8.5亿元，而大桥唯一的收人来源——通行费收人仅为6.43亿元；按照30年收费期限，可能无法收回成本。
在长潭西高速公路项目中，地方政府为了吸引社会资本，对企业承诺过高收益率，在高利润诱惑下，私人企业没有进行充分论证就贸然进人，结果项目经营之后，政府负担不了支出压力，项目收益就难以保证，出现政府与企业双输局面。
2.4 技术风险
技术风险主要出现在杭州湾跨海大桥项目中。由于项目前期对大桥建设技术论证不足，技术难题频繁出现。杭州湾跨海大桥的施工地形复杂，特殊的“喇叭口”地理构造，潮汐落差大，水文地质条件复杂，海中平台建设以及杭州湾气候条件恶劣等因素导致工程施工的技术难题。
2.5 建设风险
建设风险主要出现在长潭西线高速公路项目中。这一风险源于政府行为的政治风险所致。在长潭西线湘潭收费站建设过程中，当工程已经完成70%以上土建时，湖南省交通厅要求将收费站后移，一方面给公司造成损失；另一方面造成长潭西不能全省联网收费。后来，湖南省交通厅又要求湘潭收费站迁移，以解决全省联网收费和拥堵等问题。数次移站，提高了长潭西公司的建设成本，给长潭西公司造成损失。
3、公路PPP项目风险的主要影响因素
通过对以上案例的风险分析，可以看出，我国公路PPP项目风险的影响因素主要有三个方面：①法律不健全难以保障合同的权威性；②合同不完备难以囊括合同期内所有问题；③信息不完备难以让参与各方做好充分准备。
3.1 法律不健全
PPP涉及的公路项目，与公众的日常生活密切相关。项目提供的工程质量、收费都是比较敏感的话题，需要有专门的法律规范，对项目的立项、投标、建设、运营、收费、调整、争端解决以及移交等环节做出全面、系统的规定，涉及的法律法规比较多。我国PPP方面的法规不健全，现有的法律文件PPP立法进程函待加快。虽然财政部和发改委出台了部分文件，有意统筹规划项目，但仍然局限在部委层面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大桥项目中，合同约定的经营期与国务院的相关条例相矛盾，导致合同难以执行，引发政治方面的风险。因此，迫切需要制定国家层面的完整的法律法规体系，给社会资本通过PPP模式进人公路建设运营领域提供一个透明、规范的法律环境。
3.2 合同不完备
公路PPP项目需要在公共部门和私人部门签订的合同下规范进行，各方都必须具备契约精神，严格遵守合同规定。从案例中可以看出，我国的公路PPP项目，仅仅依靠简单的文件，而没有系统规范的契约设计，也就难以及时应对公路PPP项目实施过程中的诸多不确定性。当前，我国无论政府还是社会，普遍缺乏契约精神。PPP项目的核心是契约，没有契约的PPP项目，只能是扭曲的PPP项目。我国政府的原则是公平之上的原则，当公平与契约冲突的时候，契约就被挑战甚至被忽略。
3.3 信息不充分
这种信息不充分，主要表现在信息无法获知与信息的不对称。公路PPP项目的合约通常时间跨度比较长，政府政策与市场需求在项目期内都可能会发生较大的变化，合同各方均难以提前预知合同存续期内的各种可能变化。另一方面，对政府政策的变化，民营资本难以全面了解；对企业的经营情况的变化，政府也难以全面了解。这种信息的不充分导致公路PPP合同执行时的道德风险。
4、公路PPP项目的风险应对
4.1 建立健全公路PPP项目的制度框架和法规体系
加快推进立法工作，建立统一的PPP项目的法律框架。建立和完善相关法律法规，确保在项目的授权、设计、融资、建造、运营、管理、维护等各个方面，公路PPP项目的各参与方签订相关的协议或合同的效力、处理项目实施过程中出现的各种问题都能够有合法依据为PPP项目的实施提供坚实可靠的法律保障。完善政策体系，各部门的法规政策需要相互联系，相互衔接。制订具体的操作指南，公路PPP项目的各项操作流程需要“规范、公开、透明”，项目的发起、论证、合作伙伴的选择、项目的组建、合同的制定与履行、收益补偿机制的确立，都必须依法合规。避免政府失信违约导致的政策风险、合作伙伴牟取暴利降低质量等运营风险。构建有效的PPP组织管理体系，设立专门的PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡。建立统一的国家层面的PPP管理机构，协调政府各部门的利益，负责PPP项目的统筹管理，完善公路PPP模式的总体框架。
4.2 规范完善公路PPP项目合同的签订与执行
建立合理公平的PPP风险分担机制。在公路PPP项目中，有一部分风险是无法控制的。对于无法控制的风险，在签订合同的时候，就需要通过制度设计，在政府和民营部门之间建立一个合理公平的风险分担的原则。风险分担未必有固定的模式，每个项目的风险因素和程度都不同，在签订合同时，按照每个项目的具体情况设计风险分担的模式，实现决策权和风险担当之间的相互匹配，以保障公路PPP项目的成功实施。加强公路PPP项目的信用约束机制。在公路PPP项目中，至关重要的是参与各方的契约精神，必须无条件地尊重项目合同。在出现争议时，严格依照法律、合同行事，以保护合同各方的利益。
4.3 促进公路PPP项目信息的充分披露
对于公路PPP项目，需要建立统一公开的项目信息发布机制，要及时、准确地向立法机构和社会公布所有相关信息。建立公路PPP项目数据库，搭建PPP项目信息平台，实现信息公开，解决因为信息不对称所导致的风险。同时，政企双方在合同之前都要做好充分的市场调研。在进人公路PPP项目，签订合同之前，政府和民营部门都需要做好充分的市场调研。政府部门需要评估项目的市场前景，不仅包括经济效益，还要考虑社会效益。同时，政府部门需要评估参与投标的民营部门的资质与能力，选择有能力的合作伙伴，避免“饥不择食”。民营部门需要科学、充分、准确评估项目的市场收益前景、政府政策的可行性与可靠性、自身的经济实力与融资能力，避免市场、金融与运营风险。
