国外高速公路特许经营实践与经验借鉴
2017-12-26
作者简介：褚春超交通运输部科学研究院研究员、主任工程师
程天成 交通运输部直属机关青联
石佩文 交通运输部科学研究院 研究实习员
高速公路实施特许经营一致是行业热议的焦点问题。首先，剖析了国外典型国家高速公路特许经营管理的实践和特点；其次，从规范的管理范式、有效的融资渠道、健全的法律保障和完善的配套制度等方面，阐述了国外实践对我国探索完善高速公路特许经营的启示。研究成果可为我国制定高速公路特许经营管理制度、规范高速公路特许经营管理实务提供决策支持。
1
国外高速公路特许经营管理
国外在高速公路特许经营方面，积累了丰富的经验，下面就法国、澳大利亚、意大利、西班牙等国家，关于高速公路特许经营管理机构、准入条件和程序、特许内容、特许期限、收费标准与服务水平监管等方面进行系统阐述。
1.1 法国
法国高速公路始终以特许经营为基础的发展历程在世界范围内颇具典型性，被世界银行称之为“一种真正的法国模式”。最早可以追溯到1955年通过的高速公路法案，该法案奠定了法国现代高速公路特许经营的法律基础[1]。截止2008年底，法国拥有公路经营企业18家，收费经营公路总长度为8522公里[2]。
管理主体。法国公共工程、运输和旅游部下设的公路与公路交通局是负责高速公路特许经营的直接管理机构，他代表政府与公路经营企业签订高速公路特许经营协议，负责监督项目建设质量和后期运营服务，协助项目进行贷款及提供补助建设资金等[3]。
经营期限。特许经营期通过公开招标确定，在经营期内如果达不到预期的经营效益（国家预测的车流量），国家将延长经营期。经营期满后经营公司将公路完好交还国家。在收益方面，公司应在其净盈利中提取必要款额设立足够的储备基金，以保证履行其义务。
1.2 意大利
意大利是世界上最早发展特许经营公路的国家之一，早在1924年即通过特许经营方式建成了米兰至莱克斯的高速公路。1955年，意大利颁布《高速公路及一般公路建设法》以法律形式将高速公路实施特许经营明确下来，提出政府应引导公司通过发行公路建设债券和贷款进行公路建设，并按道路使用者的收益情况收取车辆通行费[4]。自此高速公路得到长足发展，到2008年底，意大利收费高速公路5694公里，由25家特许公司经营，占当年高速公路总里程6588公里的86.4 %[2]。
管理主体。公共工程部是意大利的公路主管部门，负责高速公路规划编制、发展政策与战略的制定，其下设的国家公路管理局（ANAS）具体负责高速公路融资、建设和经营管理[5]，包括直接投资建设管理不收费的高速公路、向企业授予高速公路特许经营权并进行监管，其中特许期限、收费标准、政府补助比例、期满收回等都在特许经营协议中有明确规定。
特许经营期限。一般情况下，特许经营期限为30年，经营到期后收归国有。若期间对公路进行扩建与改造，可申请延长收费期限。如都灵至米兰的高速公路原本应在2014年到期，但由于公路公司在1999年对公路进行了改扩建，收费期限则经国家许可延长12年至2026年结束[6]。
在早期，为扶持高速公路发展，政府视项目建设情况将一次性或分期投入一定的资金（约30%）的资金作为补助，国家对公司向银行和私人借贷部分提供担保。经过几十年的发展，公司经营效益明显改善，目前政府主要通过调整收费标准、延长收费期等政策，引导公司调整完善自身经营机制，实现公路滚动发展。
1.3 澳大利亚
澳大利亚属于政府财政实力比较雄厚的发达国家，尽管如此其仍把实施特许经营作为高速公路发展的一个重要方向，认为通过特许经营吸引社会资金将高速公路网提前建成投入使用，可产生明显的社会与经济效益，并且引进特许经营机制有利于提高公路建设、养护和管理效率[4]。在澳大利亚广泛推行的收费公路特许经营制度，一般可概括为建设、拥有、经营、移交（BOOT）等几个环节，在管理上具有以下特点[7]：
管理主体。州政府负责公路特许经营协议的签署与管理。
收益监管。在签订的特许经营协议中约定项目收益，当项目实际收益超过约定预期收益时，超过部分上缴政府；如果项目收益提前达到了约定的投资回报率，则需终止特许经营并无偿移交给政府。
收费标准。以道路使用者节约的通行时间作为确定收费标准的主要因素，一般按照每节约15分钟收费3澳元计算。并在特许经营协议中明确，当物价出现大幅波动时，公路经营企业可报请政府每半年调整一次收费标准，在得到政府批准后实施。
1.4 西班牙
1967年西班牙政府公布并实施《干线公路网计划》，规定城市间高速公路实行收费公路特许制度，其设计、施工、维护管理均由特许公司负责[8]。1968年，西班牙法罗维亚集团（Ferrovial）获得了A8（Bilbao）至（Behobia）收费公路的特许权，这是西班牙第一个特许经营高速公路项目。1972年，西班牙制定并公布实施了《关于采取特许经营方式建设、管理高速公路的法律》。截止2008年底，西班牙拥有西班牙高速公路特许经营股份有限公司（ACESA）、伊比利亚半岛高速公路股份有限公司（IBERPISTAS）、CINTRA等34家公路经营企业，特许经营公路3335公里。
此外，在美国也常采用特许经营方式管理收费高速公路，如加利福尼亚州Orange县91号高速公路，由Caltrans和Orange县交通局建设，在管理上加利福尼亚州政府与加利福尼亚私有交通公司签订了35年的特许经营协议。
2
国外特许经营借鉴与启示
国外在实施高速公路特许经营管理方面取得了丰富经验，为我国建立和完善收费公路特许经营制度提供了有益的借鉴。针对当前我国公路特许经营制度环境，本文认为可以得到以下几点启示。
2.1 特许经营是典型的规范管理范式
对公益性基础设施的建设经营管理采用特许经营模式，可解决这类物品由政府提供低效的问题，即所谓的“政府失灵”。通过采取特许经营的模式可选择有实力、有经验的经营企业进行建设经营管理，并将这种经营活动置于政府严格监管之下，确保供给服务或物品的稳定性、质量和水平。在国外，对收费公路普遍实施特许经营制度，通过签订特许经营协议来管理。据统计，截止2009年底，欧洲高速公路、桥梁、隧道特许经营公司协会共有意大利、法国、西班牙、葡萄牙、丹麦、挪威、卢森堡、瑞典、匈牙利、比利时、克罗地亚、斯洛文尼亚、希腊等17个正式会员国和德国、摩洛哥、捷克、斯洛伐克等4个联系会员国，2009年底共拥有特许经营公路29758公里。实施特许经营的收费公路通常养护及时、管理规范、服务水平和质量高，能保证较高的通行效率和良好的车辆行驶安全性。在美国收费公路的亿公里人身伤亡事故率仅为不收费公路的6.5%。
2.2 特许经营是条有效融资渠道
世界各国将高速公路市场化实施特许经营，除了解决政府对高速公路投资、运营和提供服务的低效率外，还有一个重要原因在于针对高速公路建设、养护资金的短缺，可以利用高速公路提供差别化服务的特性，通过收取通行费的模式方便地筹集到公路建设发展资金。
近年来，不但发展中国家特别是新兴经济体国家的收费公路发展较快，而且长期以政府财政投入为主的美国等发达国家收费公路发展也有不断扩大趋势。据不完全统计，目前约近70个国家和地区不同程度地采取了收费公路政策，其中亚洲有17个国家（未含中国）、欧洲有32个国家和地区、非洲有4个国家、中北美洲8个国家、南美洲5个国家、大洋洲有2个国家。这些国家的收费公路规模已达近15万公里（截止2009年底），主要是高速公路、桥梁、隧道等容易实现排他收费的公路项目。如发展中国家巴西、南非和马来西亚的收费公路，分别从1999年的856公里、825公里和1127公里，增加到2008年的8467公里、2400公里和1630公里；发达国家中的美国收费公路则从90年代的9000公里发展到2009年底的1.3万公里左右，欧洲收费公路从2000年的1.9万公里增加到2008年的2.9万公里，增加了50%[9]。相比财政实力雄厚的西方发达国家，尚需借助高速公路特许经营制度筹措公路建设发展资金，在我国现阶段更需要充分利用和发挥好特许经营制度，这也是贯彻落实“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”这一良好交通发展融资机制的具体体现。
1.3 特许经营需要相应法律保障
通过立法来保障特许经营的顺利实施，是国外相关行业的一条成功经验。如法国1955年通过了《高速公路法案》，奠定了法国现代高速公路特许经营的法律基础；意大利1961年颁布了《意大利高速公路法令》，对高速公路特许经营有关内容进行了明确规定；在西班牙，1972年制定并公布实施了《关于采取特许经营方式建设、管理高速公路的法律》；在国内，2004年，中华人民共和国建设部颁布实施了《市政公用事业特许经营管理办法》，对市政公用事业的特许经营进行了系统规定，等等。此外，也有针对一个大型项目，单独拟定相关专法对实施特许经营进行规范管理的。比如为了英法海底隧道项目拟定了《海峡隧道法案》，针对澳大利亚悉尼港隧道项目指定了《悉尼港隧道法》，国内的如《香港海底隧道条例》、《上海市延安东路隧道专营管理办法》等。
在国内针对高速公路特许经营问题，虽然有以《公路法》和《收费公路管理条例》为核心的有关公路经营管理的法律体系，对公路经营权（或收费公路权益）的本质、收费公路权益转让的范围、特许经营的期限、收费标准、转让审批权限与管理、特许经营期间的责任与义务等，进行了明确或规定，但缺乏从法律层面高度以特许经营的视角，明确地对高速公路特许经营问题进行系统规范。
1.4 特许经营需要完善配套制度
针对高速公路来说，实施特许经营肩负着吸引社会资金和提高高速公路运营管理效率的双重目标。建立健全高速公路特许经营制度，制定高质量的特许经营协议，重点明确投资准入退出、收费价格、服务质量、运营管理的监管等几个方面，对强化特许经营实施的质量和效果至关重要。
具体来说，在特许经营管理机构上，应明确统一由交通运输主管部门负责；在投资准入上，严格要求只有满足一定资质、信誉和财力的投资人才允许进入高速公路投资领域；在收费期限上，应突破现有的最长收费年限限制，制定更加灵活的能够紧密反映项目实际情况的收费期限确定机制；在收费标准上，增强政府对收费标准确定和调整的调控权，应在考虑社会经济发展、项目投资和公众承受度等多方面因素后综合确定；在收费用途上，收取的车辆通行费，除用于维持正常的养护维修和管理活动、还本付息外，有盈余的应规定可以用于投入新建高速公路；
在投资收益上，将投资回报率控制在合理水平，鼓励投资人通过技术进步和管理水平提高，降低运营成本，增加收入；在运营服务上，加强高速公路运营服务质量监管，研究制定全国高速公路运营服务评价标准；在退出机制上，研究建立特许期满后的退出机制，确保公路交通服务供给的连续性和稳定性。
