以“公路债”破解收费公路难题
2017-07-18
（原标题：以“公路债”破解收费公路难题）
合理举债推进项目建设是促发展、惠民生的务实之策，关键在于从制度设计上扎紧债务过度膨胀的“口子”、堵住将风险向社会转嫁的“后门”——
■胡旭
近日，财政部和交通运输部联合出台地方政府收费公路专项债券管理办法，受到普遍关注。
首先应看到，发行公路债券，最终还是靠公路收费来还本付息，所以公路收费政策在一段时期内还会继续存在。但发行公路债与以前的贷款修路、收费还贷模式相比，则是制度设计上的一大创新、进步。
改革开放以来，贷款修路、收费还贷模式因其操作简便、融资便利等优势，激发和调动了各地政府的积极性，在完善公路网络、提升公路通行效率上发挥了举足轻重的作用。历史地看，在财政开支压力大且基础设施瓶颈制约突出的背景下，贷款修路、收费还贷政策，用政府信用换来了真金白银投入到公路建设上，撬动了持续的建设热潮，其发展成果惠及至今。
然而，由于收费还贷模式的“走形”，也让社会承受了其负外部性。首先是金融风险，贷款修路无论是由公路部门操作还是由地方政府融资平台运作，事实上都是“资金池”运作模式，贷款融资与项目资金支出两条线，大量贷款资金在相关机构账户上沉淀，借新还旧、期限错配、盲目举债，直接导致债务过快膨胀。据交通运输部统计，截至2016年底，政府还贷高速公路的债务余额超过2.6万亿元，2016年全国收费公路收支缺口为4143.3亿元。其次是贷款融资成本高，目前银行贷款占公路建设举债规模的比重超过67%，而银行贷款利率显著高于债券市场利率水平。今年5月，河北省政府在上海证券交易所发行的188亿元政府债券，其三年期利率为3.51%，而银行三年期贷款利率达4.75%，贷款融资成本比发债成本高出40%。同时，由于贷款融资形成的“资金池”规模大，又缺乏周密细致的监管安排，道德风险和腐败风险难控。
应该看到，当前和今后一个时期仍然是公路建设的关键时期，路网完善、等级提升特别是打通末梢、补齐短板，实现路网循环畅通，都需要投入大量建设资金。而合理举债建设公路，将未来的收益转化为当期的现金流，符合资金时间价值原理，更是畅通金融服务实体经济管道的重要路径。
与银行贷款相比，通过发债融资是更加科学、审慎、可持续的制度安排。首先，发行公路债必须依托相应的一个或者多个项目来发行，而不是搞“资金池”。财政部和交通运输部已经明确提出，发行收费公路专项债券的政府收费公路项目要实现项目收益和融资的自求平衡。基于这一原则，每一笔公路债券募集的资金怎么用、怎么还，都将落实到具体项目上，而不是糊里糊涂的“无头债”。其次，债券融资的监管安排更加完善。地方政府公路专项债券的收入、支出都是纳入政府预算的，确保专款专用，不得挪作其它开支，且每年都要接受人大监督，同时还要向社会公开使用明细。这些举措有利于保障资金的安全高效利用，降低公路建设的融资成本，防范债务膨胀风险。
与此同时，债券都是有还本付息期限的。财政部与交通运输部在相关管理办法中明确要求，收费公路专项债券期限应当与政府收费公路收费期限相适应，原则上单次发行不超过15年。这个规定较为笼统，今后可能会进一步完善操作细则。但从理论上说，由于债券与项目对应，建设一个或者几个公路项目而发行的专项债券，在15年存续期内通过公路收费等完成还本付息后，债券到期了，债权就终结了，相应的收费行为也应当终止，不会异化成“只有起点的收费旅程”。
显然，发行专项债券来建设公路，已经从制度设计本源上为取消公路收费预留了通道。而这一点，正是社会最关心的。随着制度和规则的逐渐完善，相信这一天是可期的。
(原标题：以“公路债”破解收费公路难题)
本文来源：中安在线-安徽日报
