高速公路一年亏损1331.2亿 补偿只是权宜之计
2017-03-14
补偿机制能否助高速公路扭亏
重大节假日小客车免费通行的政策为出行居民带来了便利，却在一定程度上加剧了高速公路运营方的负担。交通部官网3月13日转发了全国人大代表、河南省交通厅厅长张琼今年所提建议，即相关部门应该尽快研究政府补偿机制，对于因免费通行政策而产生财产损失的运营企业，给予直接补贴、银行贷款利率优惠、税收减免、延长收费年限等方面的优惠政策。业界分析称，交通部从官方途径披露这一建议，或昭示着未来政策走势浮出水面，补偿机制有望成形。不过张琼也表示，这只是“权宜之计”，未来还需研究高速公路收费动态价格调整机制等措施，更好地发挥高速公路的效益。
亏损额度常年居高
近年来，我国高速公路不断扩张，但高速公路运营方的利润却没有好转。在各省把动辄上亿元节假日过路费让利于民的同时，高速公路的亏损额度依旧维持高位。《全国收费公路统计公报》显示，2013年度，全国高速公路亏损618亿元；2014年度，高速公路收支缺口1359.6亿元；2015年度，高速公路亏损1331.2亿元。
“‘绿色通道’和重大节假日小客车免费通行两项政策起到了积极作用，但也同时加剧了运营主体收益下降、亏损加剧等问题。”张琼表示。其实，早在去年8月，交通部就曾在官网刊文指出，“收费公路重大节假日免费政策的出台，降低了公众节假日出行成本，对刺激消费、拉动内需起到了积极作用，但也引发了一些问题，如对经营性公路减少的合法收益没有明确的补偿机制等，有必要重新评估论证”。
“高速公路这个领域本身具有较高的亏损风险，补贴、补偿机制尚不算完善，企业不愿进入的可能性比较大”，北京交通大学经管学院教授赵坚表示，我国目前的公路运输能力是过剩的，许多地方政府对于高速公路的规划不合理，导致前期规划时以为会有车流量，让高速公路能够盈利，但实际上无人问津。在业内看来，利润不足、营收方式不明晰、补贴机制不完善等都是民营企业进入高速公路领域投资的“拦路虎”。
为了解决上述问题，政府已经做出不少尝试。2015年底，全国首例通过公开招标建设的高速公路PPP项目——兴延高速公路PPP项目正式签署投资协议，吸引社会资本97亿元。据了解，兴延高速的盈利模式是可行性缺口补助，即计算出在未来25年内企业通过收费站等渠道应当获得的合理利润，如果出现缺口，由政府对缺口进行补助。
去年8月，国家发改委发布的《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》指出，政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目的管理方式，将由审批制改为核准制，简化了办事流程，为企业节约了时间成本和办事成本。今年1月，国家发改委提出要创新投资融资模式，充分发挥政府资金的引导和撬动作用，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引更多社会资本参与投资。
去年累计减免约500亿元
“通行费免费数额不断攀升、运营成本持续高涨、企业亏损经营日渐加剧，已经成为了高速公路经营企业不得不面对的经济问题”，张琼表示。自2012年7月起，我国春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日及连休日，7座及以下的载客车辆免收高速公路通行费，切实降低了人们在节假日的出行成本。不过业界指出，措施落地五年以来，通行费免费数额不断上涨，高速公路运营方营收本就不高，甚至存在亏损现象，在此基础上为消费者“免单”，成为了困扰企业的又一难题。
放眼全国，2013年度，我国重大节假日小型客车免费通行减免149亿元，2014年减免金额达175.8亿元，2015年数据继续上升至207.2亿元。到了2016年，交通部部长李小鹏公开表示，我国因落实“绿色通道”和重大节假日免费通行等政策措施，累计减免通行费约500亿元。
根据业内分析，为消费者减免的费用，实际上也是高速公路经营企业当年减少的营收。不过，对于上述情况，交通部已经有所动作。2015年7月，交通部就《收费公路管理条例》修订版本公开征求意见，拟规定“经国务院批准的特定车辆，免交车辆通行费。基于公共利益需要，政府提前终止特许经营合同、实施通行费减免等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门报做出决策的政府出台补偿政策予以行政补偿”。
上述方案于当年12月上报国务院，去年9月，方案在修订后已再次上报，暂未得到批复。不过业界指出，在方案批复后，高速公路运营方如何定损、是否足额补偿、具体补偿方式为何都需要地方政府再做详细规定。
补偿只是权宜之计
“当然，给高速公路运营方补贴，也只是权宜之计”，面对社会资本不愿进入高速公路的现状，张琼建议政府可以比照民航系统，研究高速公路收费动态价格调整机制。北京商报记者查阅发现，在这个问题上，四川省已经成为了首个“吃螃蟹的人”。
去年4月，四川省印发的《高速公路车辆通行费收费标准与工程和服务质量挂钩管理办法》提出，省内高速公路通行费实行浮动管理，将按自然年度实施服务质量评价每年调整一次，评价未达相应比值，就将下浮收费标准。由于是以单条高速公路为主体，因此同期建成的同类高速公路，收费标准很可能出现差异。
此外，《收费公路管理条例》（修订送审稿）拟规定，省级人民政府应当建立收费公路收费标准动态评估调整机制。此外还规定，特许经营的公路可以通过收费标准动态调整、收益调节等方式控制合理回报。当时业界分析称，这或许意味着，动态价格今后或普及全国。
国家发改委综合运输经济研究所研究员董焰建议称，在进行动态调价之外，政府可以将高速公路周边土地综合开发权给企业，或完善PPP退出机制，这样不仅能帮助企业了解投资后可能获得的回报，也保障企业不会陷入不断亏本的困局，解决后顾之忧。此外，国家发改委也曾提出，要发挥商业性、开发性、政策性金融机构和平台作用，创新金融产品和融资模式。鼓励优质企业发行企业债券用于高速公路建设，也是可行的办法。
北京商报记者 蒋梦惟 林子/文 宋媛媛/制表
