重庆首创道路“影子收费”模式
2016-10-11
（原标题：【PPP示范项目巡礼】重庆首创道路“影子收费”模式）
《中国经济周刊》记者宋杰|重庆报道
（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第39期）
继千厮门大桥后，嘉陵江上将再添一座“公轨两用桥”——重庆曾家岩大桥：曾家岩嘉陵江大桥的上层跑汽车、下层是轨道，轨道10号线从“桥腹”过江。
重庆曾家岩大桥项目被列入财政部第二批PPP示范项目，为重庆市首个市政交通基础设施的入围项目，项目总投资约33亿元，资金来源为项目资本金和债务资金，其中项目资本金不低于40%，约13亿元；债务资金60%，约20亿元。该项目政府方占股10%，社会资本方占股90%。建设期政府总出资额约为1.3亿元，资金来源为重庆市级财政资金。
在政府和社会资本合资成立项目公司后，项目公司对“曾家岩嘉陵江大桥”项目所形成的固定资产享有运营期内的收益权。特许运营期结束后，重庆曾家岩嘉陵江大桥项目收益权将由项目公司无偿移交给重庆市城乡建设委员会指定国有公司。该项目实施方案在交易结构、合同结构、运作方式等方面都做了较为细致的设计，有不少独到之处，对重庆市乃至全国的PPP项目是一种非常有益的探索与实践。
示范项目创新
不停车收费也能让投资者获取回报
近年来，重庆主城一直在向北拓展，由于人流物流量越来越大，连接渝中半岛和江北区域现有的黄花园大桥、渝澳大桥、嘉陵江大桥、嘉华大桥4座桥梁的高峰小时交通量已经达到35583辆，处于过饱和状态，每到上下班高峰都堵塞严重，其平均拥堵时长达到9小时。
为缓解这一南北向交通堵塞难题，重庆计划修建曾家岩嘉陵江大桥。
重庆市城乡建设委员会负责人透露，曾家岩嘉陵江大桥PPP项目是财政部确定的全国PPP示范项目之一，所采用的是政府购买服务的方式建设，社会资本方是以招商局重庆交通科研设计院有限公司为联合体牵头单位负责融资、建设、运营、移交工作；中铁隧道集团有限公司和中交第二航务工程局有限公司为联合体成员单位，负责工程施工，建设期3年，运营期20年。2015年年底启动建设，预计2018年建成。桥梁采用结构上翻的连续钢桁梁，上翻桁架高25.2米，高出中山四路约13米。该方案简洁、朴素，与嘉陵江大桥协调统一。
据记者了解，曾家岩嘉陵江大桥新增南北大通道，以缓解八一、向阳隧道、石黄隧道拥堵；此外，曾家岩大桥南北引道与嘉滨路、长滨路相连，可将部分车流分流到两条滨江路，提高滨江路的交通分流作用，对改善渝中半岛的交通结构具有较好的作用。
按照交通基础设施引资原则：谁投资，谁经营，谁收益，但是不同于城外的高速公路，曾家岩嘉陵江大桥新增南北大通道为保畅通不可能设立收费站，那么投资者如何获取回报呢？
值得一提的是，在此PPP合作项目中，重庆市首次尝试一种全新的道路收费模式——“影子收费”。所谓“影子收费”，就是道路使用者在经过道路或路口时不直接付费，而由政府按其交通流量大小定期向提供道路的投资公司支付使用费。
相关人士向记者介绍，采取“影子收费”模式，就是在桥梁两端设置测量设备，测算出车流量，然后按照事先确定的“影子票价”标准计算出一定时期内投资方“应收费”总额，这笔钱由政府按约支付。
为合理分担风险，还设定了影子价格调节机制：1.当交通量超过11.7万辆/日，超出部分下调影子价格；当交通量超过14万辆/日，超出部分不再计取影子通行费。2.当交通量不足10.1万辆/日，对影子通行费给予部分补贴。
根据《曾家岩嘉陵江大桥PPP实施方案》，2018年曾家岩嘉陵江大桥建成后，社会投资人拥有20年隐性收费权、政府不承担回购等责任，运营期结束后项目无偿移交给政府。通过这一方式，政府可以有效解决非经营性城建项目缺乏正现金流的问题。
曾家岩嘉陵江大桥效果图
示范项目优点
运营20年后无偿移交政府
根据《曾家岩嘉陵江大桥PPP实施方案》，其运作方式是：由项目公司负责曾家岩大桥项目的前期、建设、运营，运营期届满也就是20年后无偿移交政府。
项目公司也设立了独特的治理结构：重庆市城投公司代表市政府出资，与中标的社会资本方共同组建项目公司。社会资本方出任项目公司董事长和总经理；市财政局派驻1名董事、1名监事；市城投公司派驻1名董事、1名副总经理。
其股权结构是：项目资本金为总投资的40％（约13.11亿元），政府与社会资本按1:9股权比例出资。市级城建资金出资总额为1.31亿元，在2015—2018年按2:2:4:2比例注入；社会资本出资11.8亿元，同进度同比例注入。其他建设资金（约19.67亿元）由项目公司通过特许经营权质押等方式融资解决。
有专家指出，项目的全过程管理交由社会资本，能更好地挖掘社会资本在设计、建造和运营方面的优势，促使社会资本在设计与建造时提高项目的设计品质和建设质量。从社会资本的角度看，实现了债权投资到股权投资的变化，资金回收风险降低，利润要求也相应降低。政府通过使用量并设置明确的付费标准，将项目后期运营收入内化为社会资本的主营业务，促使企业自发进行服务质量管理，可有效地降低项目全寿命周期成本。
运营期为20年是该PPP项目的优点，无论对政府和社会资本，都是最优的设置：对政府而言，20年的运营期将短期的债务增量转化为未来多年的财政支出责任，降低了短期内支出压力，可平滑年度间财政支出波动。将政府购买服务支出纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑，有利于财政收支平衡的可持续性和提升政府的当期偿付能力。此外，一般路桥的大修期为13~15年左右，将运营期定为20年，在一次大修过后，项目移交政府管理，社会资本分担一次大修的风险。对于社会资本而言，经过大量的分析测算，运营期为20年时，可实现政府支付责任与社会资本收益的最优均衡点。
据记者了解，重庆市今年7月集中签约了34个PPP合作项目，投资金额超过1300亿元。项目既包括传统的高速公路、桥隧、水利、市政等领域，又新增了园区开发经营一体化、体育场馆、智慧城市等项目。
重庆市市长黄奇帆表示，得益于合理运作和严格监管，过去两年，重庆先后签约39个PPP项目、总投资2600亿元，目前有22个项目已开工建设、总投资1568亿元，有力推动了基础设施建设、政府性债务降低、混合所有制经济发展和政府职能转变。据悉，按照重庆在推动PPP改革之初作出的规划，到2020年全市各类基础设施投资将达到1.8万亿元，其中中央和地方财政投入约1万亿元，另外8000亿元通过PPP方式筹集实现，平均每年实施约1300亿元。
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2016年第39期《中国经济周刊》封面
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本文来源：中国经济周刊
