我国首条PPP高速路签约考量借鉴地铁模式
2016-06-11
没有先例可寻，中国首条PPP（政府和社会资本合作）高速公路是怎样炼成的？
6月1日，总投资130亿的兴延高速公路正式协议签约，这是北京市规划建设的一条高速公路，连接北京市区与延庆县，也是北京市延庆县举办2019年世界园艺博览会的重点配套工程。中国国际工程咨询公司研究中心处长徐成彬对表示，兴延高速项目基本上是借鉴轨道交通的方式，特别是北京地铁四号线的模式。
“北京地铁四号线创新的可行性缺口补贴、预测流量以及超额收益分配等模式，都给兴延高速公路的建设提供一系列的参考作用。”大岳咨询总经理金永祥说。
三套方案
高速公路PPP模式此前没有先例可寻。
早在这条公路兴建之前，2014年底，北京市发改委、交通委以及财政局对未来高速公路的建设情况做了一个摸底分析，同时梳理了高速公路融资平台的债务情况，结论是：未来5年间北京要修8条高速公路，而政府无力承担这么多项目资金，因此经各方讨论最终由北京市政府给出政策——分五年为这8条高速公路各自提供25%的资本金，其他的需要自行筹集，经测算北京市政府一年能拿出来的资本金总额是35亿。
兴延高速公路就是从这个资本金“池子”里尝到甜头的一条。该公路全长42公里，其中山区段有24.4公里，大概有5.7公里的特长隧道，预计投资140亿。2015年3月，该公路开始编制实施方案，历时三个月，而操刀此次实施方案的是北京市交通委计划发展处李飞。
李飞告诉，由于是首次用PPP模式修建高速公路，我们做了三套方案进行比较。方案一是政府承担工程总投资的25%，再加上运营补贴后总出资40亿，吸引社会资金100亿，进行可行性缺口补贴；方案二是政府25%，再加上征地拆迁费用以及运营补贴；方案三是前期所有资本金投入都由政府去解决，包括前期能拿出来的25%，剩余资金交给融资平台，这是中国交通建设的传统方案。“第二个方案之所以入选，是考虑到北京征地拆迁费用非常高，而且不确定性也大，如果因为拆迁困难导致整条公路无法开通运营，最终的投资可能远超初步批复的投资概算，而这个风险让社会投资人承担，有点过大。”李飞说，因此政府把征地拆迁的风险揽过来，再有不足时可使用可行性缺口补贴，测算后比第一种方案增加了30亿补贴。
最终操刀者北京市交通委选择了方案一。
李飞的考虑是，一方面该方案严格执行了25%的投资上限，缓解了当期财政压力，另一方面在政府和社会资本之间合理分配了风险，落实了政府剥离融资平台和债务的精神，因为这种操作实际上把项目的债务划给了项目公司。“但是方案一有个缺点，运营期的补贴较多，测算下来政府可能一年要拿5到7个亿的初始资金。”李飞说，高速公路主要的难点在建设，运营相对来说会简单一些，所以我们认为会有更多的潜在投资人来看中这些项目，充分竞争。
而对于方案而，李飞认为苏虽然政府承担了征地拆迁费用，在一定程度上缓解了当期财政压力，也重新分配了风险，但不足之处在于除了25%的资本金外，额外增加30个亿的资金需求，北京市政府不太可能完全满足；同时，政府建设期的投资压力相对较大，而且既然已经承担了70亿——相当于预算总投资的一半，不如政府完全自己做。
方案二的拆迁难度也是一个问题，“北京地铁14号线就是一个教训，至今未能全线贯通运营，卡就卡在丽泽站，因为拆迁的问题。”李飞表示。
最后，李飞谈到方案三，也就是最传统的公路建设方案。该方案的好处是政府在运营期间不用补贴，而在建设期的投资压力大。李飞认为，虽然从财务测算和经济的角度来说，可能是最省钱的做法，因为政府融资平台只需要负担当期银行利息。“但那为什么还要用PPP？PPP不光考虑到经济测算，还从其他的多种角度比如后续运营、同业竞争等去考量，最终PPP模式还是会节约成本的。”李飞说。
尽管设计了三套方案并最终确定了方案一，但这并不代表着PPP高速公路就只有这一种方式。国家发改委投资司副司长韩志锋认为，PPP模式需要针对每个项目分别设计合同以及合作方案，包括融资结构、回报机制、风险分担机制等，如此项目才能真正落地实施，否则更多是一种虚热。
民资进入的难度
目前，兴延高速公路项目公司的架构是项目公司由首发集团代表政府和社会投资人共同成立，项目总投资是143.5亿，项目涉及的投资回报机制包括车辆通行费的收入、广告牌、加油站的收入，以及财政可行性缺口补贴的收入。
这和之前北京市建设地铁4号线的方式如出一辙。
其中，北京市交通委在兴延高速公路中设计的保底车流机制——当社会投资人车流达到某一个额度的时候，低于某一个额度的时候对它进行保障——即保底不兜底，这些经验都来自于北京地铁4号线。
李飞认为，高速公路作为基础设施行业，投资大、收益相对低，是一个线性工程，收益期也比较长，社会投资人为什么要做这个项目？要让他们看到政府的诚意。“所以我们在设计方案时吸取了4号线、14号线、16号线的机制，除了保底车流机制，还有超额收益分成机制。”李飞说。
最终，兴延高速中标结果为，中国铁建股份有限公司以综合得分第一。“中铁建主要是对投资建设以及运营成本控制较好，另外各项收入预测也较为乐观，同时自有资金收益水平也相对较低，它将总投资从140多亿降到了130多亿。”李飞说。
但这个结果，在君和律师事务所合伙人刘世坚看来，是一个危险的信号。“在大型基础设施项目中，民企真的是没有优势，无论是从业绩、队伍、资金、兜底能力上都比不上国企、央企。”刘世坚说。
李飞解释称，交通基础设施投资非常大，对社会资本的投资资本金要求、业绩要求也很高，如果民企没有这种能力，没有资本金，一旦出了问题，赔都赔不起。
对于PPP模式，一位专家表示，实践中大家有一个深切的体会，如果政府方和社会资本方要进行交易条款的谈判，需要一些有助于达成共识的基础工作，这些工作包括可行性研究——对于一些重大疑难项目，甚至可能要做到初步设计——做到这一步，实际上前期投入是非常大的，结果又有不确定性，用招商引资的方式简单交给社会资本方，实际上不但无法保障项目进度和质量，这种做法本身都有可能成为一扇阻碍民资进入PPP项目的“玻璃门”。
徐成彬也认为，PPP的社会资本一方，在所有制结构里民间投资占的比重是比较少的，这一直是做PPP项目的一个难点。核心原因可能是两个方面，一是互信机制，政府可能不信任社会资本，社会资本不信任政府。二是融资难度，由于绝大部分项目还是靠银行贷款，现在融资成本相对比较低的是开发性金融比如国家开发银行和农业发展银行，而民营企业很难从这些机构获得贷款。
“这些原因都导致民营资本不敢投PPP项目，一旦投进来融资成本过高，会导致这个项目收益率算下来是亏的，出于理性的考虑，民营企业不愿意面临这个风险。”徐成彬表示。
