全球航运大变局挑战法律监管
2016-05-11
●近来，随着新的海洋联盟成立，O3联盟、CKYHE联盟和G6联盟都将面临分崩离析、重新组合的局面。全球航运联盟由四强争霸演变为三足鼎立的格局，给航运监管带来新的挑战。
●当前，我国相关的航运政策不十分稳定，立法资源十分有限，《航运法》立法至今仍未列入议程。单纯采用《反垄断法》对航运垄断问题进行规制，不能顾及航运业的特殊性。《国际海运条例》与《反垄断法》尚存在不协调甚至冲突之处，达不到规范航运竞争的目的。
●自2013年我国已超越美国成为世界第一货物贸易大国，然而，我国海运企业承运我国进出口货运量的总体份额偏低，海运服务业服务贸易长期处于逆差状态。亟待提升我国航运监管能力，促进我国航运业的发展。
2015年12月，国务院批准中远集团与中海集团重组。2016年2月，商务部反垄断局批准了中远集团和中海集团的合并交易。2016年2月18日，中国远洋海运集团有限公司在上海正式成立。目前两家公司仍在寻求美国和欧盟监管机构的批准。根据监管要求，一个公司不能长期横跨两个联盟。中远集运和中海集运分属不同的联盟。该项交易若要获得海外监管机构的批准，则必须有一家公司退出原有的联盟。
2016年4月20日，中国远洋海运集团所属中远集运、达飞轮船、长荣海运和东方海外就成立“海洋联盟”（OCEANAlliance）一事签署了合作备忘录。联盟所涉及的合作范围包括：亚洲往返西北欧，亚洲往返地中海，远东往返红海以及远东往返波斯湾区域，亚洲往返美国西岸/东岸，以及大西洋航线。据此，海洋联盟需要向相关监管机构备案，或获得相关监管机构的批准。
全球航运联盟由四强争霸演变为三足鼎立
1956年4月26日，美国商人在纽约港至休斯敦港之间，开办了全球第一条集装箱航线。集装箱改变了世界。随着时间的推移，集装箱班轮运输市场的竞争日益激烈。大船越来越多，运力严重过剩，运价屡创新低，大量航运企业多年处于亏损或破产的边缘。合并与联盟成为常见的竞争手段，航运市场既是班轮公司之间的竞争，也是航运联盟之间的竞争。
目前，国际航运界有四大联盟：2M联盟（马士基、地中海航运）；O3联盟（中海集运、阿拉伯联合航运、达飞）；G6联盟（赫伯罗特、日本邮船、东方海外、美国总统轮船、现代商船、商船三井）和CKYHE联盟（中远集运、川崎汽船、阳明海运、韩进海运和长荣海运）。
2016年4月29日，达飞集团宣布，公司收购东方海皇集团已获得欧盟委员会的批准，东方海皇集团下属的美国总统轮船将退出G6联盟。
海洋联盟成立后，除了2M联盟保持稳定外，O3联盟、CKYHE联盟和G6联盟都将面临分崩离析、重新组合的局面。
果不其然，2016年5月5日，阳明海运董事长首度证实将筹组新的海运联盟，并已与赫伯罗特、日本邮船、韩进海运、商船三井和川崎汽船签署合作备忘录。
截止到2016年5月7日，在全球份额方面，2M联盟占据27.9%，海洋联盟占据26.4%，新成立的联盟占据21%。三大联盟合计占据全球市场份额的75.3%，航运联盟由四强争霸演变为三足鼎立的格局。
各国反垄断要求不同航运联盟监管出现多样结果
航运联盟的影响涉及到供应链的各个方面。对于货主而言，一方面，航运联盟使船公司提供价低质优的服务成为可能；另一方面，市场集中度提升之后，货主的议价能力将进一步下降，班轮公司可能利用其增强的市场控制力损害货主的利益。对于港口而言，航运联盟和船舶大型化将改变干线港和支线港的布局，使得港口集中化趋势加强。为了吸引船舶靠泊，港口可能被迫增加投资和接受更低的服务价格，从而给港口发展带来负面影响。对于中小型航运企业而言，一方面，航运联盟将增加中小航运企业的经营风险，中小型航运企业将被挤出干线市场；另一方面，支线运输的需求增多，也为中小型航运企业提供了新的空间。
正因为如此，对航运业进行监管成为不少贸易大国和航运大国的政策选择。但是由于各方在反垄断法律和行业法规等方面的要求不同，行业结构和产业格局的不同，对船东利益、货主利益等诉求不同，对航运联盟的监管也可能会出现不同的结果。
2013年6月，全球最大的三家集装箱班轮公司马士基、地中海航运和达飞宣布计划成立P3联盟。2014年6月17日，我国商务部发布了《关于禁止马士基、地中海航运、达飞设立网络中心经营者集中反垄断审查决定的公告》，阐述了否决P3联盟的理由：1）本次交易形成了紧密型联营，与松散型的传统航运联盟有实质不同。2）交易方合计运力份额高达46.7%，运力整合后的市场控制力明显增强。3）亚洲--欧洲航线集装箱班轮运输服务市场将从较为分散变为高度集中，市场结构将发生明显变化。4）本次交易将进一步推高相关市场的进入壁垒。5）可能挤压其他竞争者的发展空间，并削弱货主和港口的议价能力。最终，商务部以“经营者集中形成了交易方紧密型联营，在亚洲--欧洲航线集装箱班轮运输服务市场可能具有排除、限制竞争效果。参与集中的经营者不能证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响或者符合社会公共利益”为由，禁止了此项经营者集中。
而此前，P3联盟先后获得了美国联邦海事委员会和欧盟委员会的审查通过。
造成这种局面的原因即在于监管路线的不同。欧美之所以能够通过审查，是因为其把P3联盟看作是一个垄断协议，采用的是事后监管的方式。而根据中国的《反垄断法》，商务部将P3联盟视为一种经营者集中，采用的是事先申报的方式。
海洋联盟成行应是大概率事件
事中事后监管应引起重视
由于合作范围涵盖多条重要航线，海洋联盟需要按照欧盟、美国和中国等监管机构的要求进行申报。目前虽然协议的具体内容尚未公开，但从现行航运监管制度及历史记录看，海洋联盟成行应是大概率事件。
根据欧盟航运监管规则，市场份额是是否需要启动额外审查的关键。如果海洋联盟涉及欧盟航线的市场份额是30%或更少，且符合其他要求，协议立即生效。在市场份额超出30%的情形下，欧盟委员会将密切关注其发展，海洋联盟成员需要自我评估，举证证明协议满足欧盟竞争法的要求。欧盟委员会可以选择以通知联盟成员不启动反垄断调查的方式对联盟予以放行。但是，若发现海洋联盟存在违反《欧洲运行条约》第101条的情形，欧盟委员会可以随时发布反对声明并阐述原因。若联盟成员的解释不奏效，欧盟可以解散联盟并对联盟成员征收罚款。
美国联邦海事委员会（FMC）的执法依据主要是《1984年航运法》和《1998年航运改革法》。审议时，FMC考虑的不仅仅是市场份额，联盟是否会造成运输成本的不合理增加，或是服务的不合理减少，或是带来港口的拥堵等均是联邦海事委员会考虑的因素。如果联邦海事委员会认为海洋联盟违反了《1984年航运法》第6款第g项的规定，则应向法院申请禁令。此外，事后报告制度将确保联邦海事委员会及时掌握协议运行信息，严格监控协议运行状况，必要情况下可以对航运联盟做出快速反应。从历史记录看，FMC对航运联盟的通过率很高，基本上没有出现过禁止的情形。
在中国，如果是紧密型联营，则由商务部反垄断局进行审查；如果是松散型联盟，则应向交通运输部备案。在协议备案后，如果发现对竞争可能产生严重不利影响，则可由交通运输部、国家发展与改革委员会和国家工商管理总局联合进行事后调查与处理。海洋联盟属于传统的航运联盟，无需向商务部申报。根据《中华人民共和国国际海运条例》及其实施细则的规定，海洋联盟在正式协议签署15天之内将协议副本向交通运输部备案。此外，如果涉及中国港口某一航线的承运份额，持续1年超过该航线总运量的30%，并可能对公平竞争造成损害的，交通运输部应利害关系人的请求或者自行决定，可以对海洋联盟实施调查。发现对公平竞争造成损害的，可以采取责令修改协议、限制班轮航班数量、中止运价本或暂停受理运价备案、责令定期报送材料等禁止性、限制性措施。
我国航运监管制度的问题与不足
我国出口货物大多数都采取FOB（离岸价），航运主动权掌握在外国买家手中。在运力过剩的情形下，为了揽取更多的货物，班轮公司常常采取压低运费，然后再通过收取海运附加费的方式弥补收入。我国出口企业为此承受了巨大的损失。在我国，班轮公司收取的海运附加费占运价的比重平均为30%-50%，甚至有个别航线高达80%。“零运费”、“负运费”现象及码头作业费（THC）案实际上反映的是中国航运竞争规则的缺失，以及完善航运监管制度的迫切。
早在1996年，原交通部就开始起草《航运法》。2011年，交通运输部重启《航运法》的起草。遗憾的是，当前我国相关的航运政策并不是十分稳定，立法资源又十分有限，比《航运法》更加迫切的需要出台、修改的法律也比较多，《航运法》至今仍未列入议程。
《反垄断法》、《国际海运条例》及其实施细则等法律规范初步确立了一般的国际航运竞争规则。但是，《反垄断法》是一般法，其条文往往比较原则和概括。如果单纯采用《反垄断法》对航运垄断问题进行规制，则不但不能顾及航运业的特殊性，在可操作性上也要大打折扣。
《国际海运条例》则处于一种尴尬境地。作为下位法和特别法，《国际海运条例》应当针对航运竞争进行专门而细致的规定，以增强其上位法《反垄断法》的操作性。但由于《国际海运条例》颁布在前，其规定的详细程度反而不如《反垄断法》，与《反垄断法》尚存在不协调甚至冲突之处，达不到规范航运竞争的目的。
此外，《国际海运条例》关于不正当竞争行为的规制条款过于原则，不够完善。中国航运市场存在的不正当竞争现象比垄断现象严重，对航运市场运行产生的不利后果也更严重。
提升我国航运监管能力的建议
自2013年起，中国超越美国成为世界第一货物贸易大国。“中国因素”是国际航运需求增长的最大动力。然而，我国海运企业承运我国进出口货运量的总体份额偏低，目前占到进出口货物总量的1/4，中国海运服务业服务贸易长期处于逆差状态。提升我国航运监管能力，需要从几方面着手。
一是完善法律制度。《航运法》、《海上交通安全法》、《海商法》与《港口法》被称为航运领域的四大龙头法，目前仅有《航运法》尚未出台。我国应抓紧制定《航运法》，完善航运竞争法律制度的顶层设计；利用《反不正当竞争法》修订的契机完善航运市场反不正当竞争的立法衔接工作；利用《国际海运条例》及其实施细则的修订，落实或适应审批制度改革、自贸区建设、《反垄断法》等要求。
二是加强执法力量。我国目前受理运价备案的机构是上海航运交易所，处罚权由交通运输部行使。在航运监管方面，美国仅联邦海事委员会就有近130名全职员工。中国可以考虑借鉴美国模式，指定一个独立的政府机构来进行管理，既整合了行政资源，又确保了司法的权威性。
三是转换监管方式。在当今政府职能转型的大背景下，航运监管应采取事中事后监管方式。船公司之间达成的各种合作协议，可先由船公司进行自我审查。在实际运营过程中，如果发现航运联盟有任何妨害或扭曲市场竞争的行为，则依法实施监管与处罚措施。
四是开展国际交流。海运是一个国际性的行业。在完善航运竞争法律制度时，中国应加强与他国监管机构之间的交流与合作，建立完善的信息交流与反馈机制，吸收国外航运竞争法的立法和执法经验。定期召开国际海运监管峰会的做法应是一个不错的选择。
