《航道法》助推福建水运新跨越
2016-04-23
随着《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）施行一周年，航道管理进入“新常态”，航道建设全面提速、养护资金有了法律保障……作为航道管理工作的“龙头法”，《航道法》正助推福建水运实现发展新跨越。
航道管理进入“新常态”
2013年6月某日，厦门港航道执法人员在巡查时，一艘外地船舶在厦门海沧航道附近海域违法卸泥，执法人员随即登临检查，并对船上人员做了现场笔录，船长承认违法卸泥事实。但由于是委托执法，无权扣押船舶及证件等。该船当天离开厦门海域，执法人员虽多次联系船主，但都无人应答，致使案件无法继续查处，搁置至今。
“《航道法》出台前，这种情况时有发生。”福建省港航局建设管理处负责人李时援说，“依据《港口法》，我省沿海各航道站受沿海港口管理局的委托进行执法，属于委托执法，无法对一些违法行为形成威慑，对现场违法行为无法采用强制措施，如暂扣生产设备等。”
作为我国第一部关于航道保护的法律，《航道法》的实施弥补了法律在相关领域的空白，确立了管理体制，赋予了各级航道管理机构执法的主体资格，解除了长期以来航道行政执法的困境。
2015年5月18日厦门港率先成立福建省首支港航综合行政执法支队，承担厦门港辖区港口、航道、水路运输的行政执法工作，对企业生产经营行为开展日常监督、检查，并对违法行为实施处罚。而随着厦门港航综合执法支队的成立，厦门航道管理站与支队、水运处等相关单位建立了协同合作的工作机制，进一步增强了执法效果。同年12月28日，随着湄洲湾港综合行政执法支队也正式挂牌成立，实现监督管理与执法权分离，精简、统一、规范、高效的港航管理综合执法体系逐步形成。
据统计，2015年，福建省完成航道现场执法巡查次数912次，航道行政处罚14次，发出航道行政执法文书51份，航道行政审批16件；纠正违章船舶39艘，清理碍航物417处，劝离航道上违规作业船舶71艘，发出整改通知书31份，罚款17.5万元。
“除了对违法行为形成一定威慑，《航道法》的实施也使得航道保护步上新台阶。”据李时援介绍，内河航运资源的开发利用涉及多个部门，一些水电闸坝出于自身行业利益，经常不能保证设计通航所需的基本流量，致使航道塞船堵船的事件时有发生。部分水利设施建设时，没有同时兴建相应的通航设施，造成了航道断航。
《航道法》明确设定了航道通航条件影响评价制度，未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合该法规定的，负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。
航道建设进度全面提速
“十二五”期，福建省加强大型深水航道建设，全力推进三都澳、罗源湾、湄洲湾、古雷30万吨级深水航道建设，提高航道等级和通航能力，满足世界最大散货船舶和集装箱船舶通航需要，实现大型货船、集装箱船全天候进出港。然而，因航道建设滞后，内河航道通达能力不足等，航道提级、航道资源开发受到极大制约。
《航道法》施行前，航道规划由于缺乏法律支撑，受水资源综合利用牵涉利益部门较多、航道项目资金落实、前期工作审批难度大等综合因素的掣肘，总体而言是滞后的。《航道法》明确了开展航道规划的具体内容，包括航道功能定位、规划目标、发展规划等级、实施步骤及保障措施等，并要求注重航道规划与其他规划的对接，让航道规划有法可依。
“十三五”期间，福建将积极推动重点核心港区整体连片开发及其配套的大型深水航道建设，加快航道等公用基础设施建设进程，具备停靠45万吨级散货船、40万吨级油轮和3E级集装箱船、22万总吨邮轮等世界最大船型的能力，努力打造现代化沿海港口群。
同时，为大力发展闽三角经济，目前福建省港航部门已编制完成《闽江航运建设规划（2015—2025年）》，《闽江航运一期工程可行性研究报告》也已基本完成。福建省港航勘察设计院郑毅副院长介绍，这一项目总投资近百亿元，建设和改善航道超600公里。届时，将大大改善该省航道的等级结构和通达能力，形成闽江流域“干支直达、通江达海”的航运通道，闽江航运将成为沿江流域重要的运输方式之一。
航道建设项目时间紧，任务重，而《航道法》的出台，无疑坚定了航道人干事业的信心和决心。《航道法》还针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，对航道建设相关要求做了规定，明确航道建设各参建单位的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。加大《航道法》宣传，加快各项工作进度，并联交叉开展“工可”和勘察设计，加大沟通协调和监督检查力度，全力推动了项目顺利实施。2015年8月，闽江水口水电站枢纽坝下水位治理与通航改善工程如期开工建设。
养护资金有了法律保障
航道的畅通不仅靠建设，管理和维护需要花费更大的精力，而资金缺乏一直是困扰航道发展的一个比较大的问题。
福建省航道维护里程长达2170.23公里，点多、线长、任务繁重，但由于长期资金投入不足，航道测量图纸不能及时更新、航标器材延期使用、航道整治建筑物缺乏维修等现象较为普遍。
近些年来，世界船舶大型化愈演愈烈，对航道设施也提出了更高要求。据厦门港航道管理站站长阙明华介绍，6年前，一艘载箱量1万标箱的船舶就是最大的，但如今，靠泊厦门港的集装箱船舶载箱量已经逼近2万标箱。养护经费严重不足，一定程度影响了全省航道建设成果社会效益和经济效益的充分发挥。
“《航道法》明确了航道养护资金纳入政府财政预算。”李时援说，这意味着航道养护资金有了法律保障。2015年，福建全省财政安排的航道养护资金达14651.5万元，全部用于港口航道的常年维护，同比增加6.1%。
厦门港还在对港内航道特点充分分析的基础上，创新工作方式，采用了常年性维护机制，“一月一测，一淤即挖”，根据需要，对重点航段、锚地等通航水域及浅滩水域水深进行检测，有效保障了厦门港航道的通航保证率。
《航道法》实施一年来，福建省主要航道全年通航保证率超过95%，部分港区航道达到100%。数据显示，2015年，全省航道计划维护水深保证率平均95.30%，实际维护保证率平均96.79%，沿海、内河各类航道实际水深保证率率均高于计划保证率。
依法治航任重道远
值得一提的是，根据《航道法》第十九条规定：航道养护活动，需提前通报海事管理机构。福州港口管理局相关负责人表示：“目前，海事部门负责水上水下许可、海洋与渔业局负责环评、抛泥区的论证，造成航道维护疏浚工程申办部门多、手续复杂，常常达不到及时疏浚航道等效果。”因此，负责航道管理的部门进行航道维护、疏浚、清障、应急抢通工程等项目时，是否需要这么多部门的许可还需进一步明确。
在通航建筑物管理上，福建省现有的内河航运通航设施一般由水利水电部门投资建设并由建设方对其进行管理，由于通航设施管理主体不同，对通航设施的日常管理和维护也不尽相同。管理体制不顺，使航道无法满足航运要求，无法统一调度及信息共享，也难以协调统筹。与此同时，航道建设养护资金虽然已明确由地方财政负责，但在落实上，依然困难重重。
此外，《航道法》划定了航道保护范围，但“航道保护范围”的具体范围并未明确，缺乏可操作性，给航道管理与保护工作带来了一定的困扰。
（廖丽华林琴）
