交通管理中公安部门非现场执法问题研究
2016-01-26
联系人：江坤010-56875675
非现场执法是指公安交通管理部门根据交通技术监控记录资料对交通违法行为进行查处的一种执法手段。杜宝良，一位外地在北京以卖菜为生的小贩因为在短短几个月时间里连续105次被电子眼拍下在同一地点不顾禁行标志违章行驶，被处以10500元的交通违章罚款，扣210分。杜宝良事件引起了社会极大的关注，针对公安执法方式的讨论也随之而来，其中很多直指公安非现场执法。
一、采用非现场执方式的理由
进入20世纪，0年代以来，北京等大城市城市交通发展迅速，市民的机动车拥有量大幅度提高。仅以北京为例，到2005年5月已达到241.1万辆，驾驶员总数达到373万人，机动车保有量年均增长10!15;道路建设日新月异，郊区公路路长超过14600公里，城市道路路长达到了4100余公里。面对管理对象、管理范围的日益扩大，只有不到6000人的交通管理警力明显不足，形势发展要求必须向科技要警力、要管理。
依靠科技手段的公安非现场执法，不仅可以有效弥补警力不足，提高管控效率，扩大管控范围，而且可以大大减少路面现场纠违对正常交通的影响，保障道路交通有序、安全、畅通。综合起来，使用以电子眼为代表的非现场执法方式主要有以下好处。
1.弥补交通管理空当，有力促进严格执法。实行非现场执法，利用电视监控、违法监测等技术手段实现对道路交通的全天候监控，扩大、延伸交通管理的时间和空间，可以增强发现、查处交通违法的能力，确保交通安全法律的严格执行。
2.非现场执法重事实、重证据，减少了人为因素干扰，进一步促进了公正执法。非现场执法针对的是各种交通违法行为，不会因违法对象的身份不同而区别对待，不会出现民警现场执法时违法人讨价还价、阻挠、抗拒等干扰因素;采集的违法数据真实确凿，录入计算机系统后，严格设定管理权限，不能随意更改删除违法数据，有效避免了铲单子、走后门等不正之风，最大限度保证了公正执法。
3.对潜在的违法行为人具有强大的震慑作用，对自觉约束交通行为，预防和减少交通违法起到了积极推动作用。公安非现场执法大量使用电子设备，使有违法欲望的驾驶员感到一种无形的压力，迫使其在看不到警察的时候也能对自己的驾驶行为进行约束。特别是在当前，一些驾驶人的守法自觉性不高，遵警不遵法现象较为普遍，通过广泛应用非现场执法手段，有利于消除驾驶人的侥幸心理，提高其守法自觉性，使其形成良好的驾驶习惯，从而减少交通违法行为的发生。
4.非现场执法能直接为交通事故责任认定、肇事逃逸案件、刑事治安案件侦破提供有力证据。
实践中，通过非现场执法记录资料，已成功破获一大批各类案件，为维护社会稳定，保障受害人权益，打击违法犯罪做出了重要贡献。
5.解放警力，扩大管理范围，提高交通管理的工作效率。将各种监测仪安装在秩序较乱、车流量较大、事故易发的路口、路段，相当于24小时民警执勤，可以对保持路面秩序良好，预防和避免交通事故发生起积极作用，对交通管理在时空上做了进一步扩展。公安非现场执法由于采用高技术手段，绝大多数是在民警不在现场的情况下进行取证，事后追查的，即使需要民警，也仅是操作设备，这样既减轻了民警的劳动强度，又节约了人力资源，可以对合理配置警力，推动警力改革起积极作用。
二、非现场执法模式及其存在问题
1.当前的非现场执法模式
(1）利用违章自动监测仪，一般称为电子警察(路口违章监测仪和路段违章监测仪）。路口违章自动监测仪采用视频检测、视频抓拍，主要用于监测机动车违反信号灯指示的违章行为。路段违章监测仪主要用于监测机动车违章超速、违章走单行线、公交车道、紧急停车带以及违章进出环路进出口等行为。
(2）利用粘贴（违章停车处理通知单）的方式人工采集违章信息。由各交通支大队执勤民警或交通协管员对道路上违章停放的机动车在驾驶员不在现场时，使用粘贴（违章停车处理通知单）的方法通知驾驶员到相应的交通队执法站接受处理，对超过72小时未接受处理者，将车辆违章信息上传至市公安局信息中心，其违章行为由当地交通支队执法站处理。
(3）利用摄像机、数码相机人工采集违章信息。为各交通支队执勤民警配备摄像机、数码相机等专用设备，供民警在执勤过程中对道路上不宜直接纠正处罚的交通违章行为进行现场摄录或拍照。
(4）接受群众举报。广泛发动群众用摄像机、数码相机获取交通违法证据，检举违法行为。
2.非现场执法模式的操作流程
(1）数据收集。将非现场执法各子系统的原始数据收集到指定的预处理地点，收集方式有局域网收集和拨号收集。
(2）审核。预处理的数据经过审核确认数据的准确度和有效性，经过最终审核的违法信息进入数据库成为正式违法信息，同时在车辆管理系统中锁定违法车辆，禁止在接受处罚前进行车辆检验、办理各类变更手续。
(3）信息发布。正式数据形成后向社会进行发布，目前的发布途径主要包括邮寄违法通知单、交通信息网、报纸、广播、电视台、短消息、电信声讯等。
(4）按照（道路交通安全法）对当事人进行处罚，并取消锁定记录。
(5）处罚执行流程。第一步，由本人持驾驶证、行驶证原件及复印件到所属机关交通违法处理窗口进行处罚。第二步，向交通违法处理人员报交通违法车辆号牌，并填写相应法律文书，递交相关证件。第三步，持裁决后的公安行政处罚决定书及罚没收入专用缴款书到指定银行缴款，并将银行提供的行政罚款收据交由交通违法处理人员。
3.当前模式下存在的问题
(1）技术上的可靠性不能得到保障。采用视频检测、视频抓拍等手段无疑对设备的性能和运行的稳定性具有较高的要求。如果是采用人工拍摄的方式则受操作者个人因素的影响较大目前认为公安非现场执法的法律依据（道路交通安全法）第114条规定:公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚对能够确定驾驶人的可以依照本法的规定依法予以处罚1989年（行政诉讼法）第31条第1款第(3）项规定视听资料是行政诉讼证据之一1991年（民事诉讼法）第63条第1款第(3）项规定视听资料是民事诉讼证据之一1997年（刑事诉讼法）第42条第2款第(7）项规定视听资料是刑事诉讼证据之一三大诉讼法都明确规定视听资料必须查证属实才能作为认定事实根据的规定对于（道路交通安全法）则有（行政处罚法）进行限制（行政处罚法）第31条规定行政机关在做出行政处罚决定之前应当告知当事人做出行政处罚的事实、理由及依据并告知当事人依法享有的权利第32条规定当事人有权进行陈述和申辩行政机关必须充分听取当事人的意见对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核;当事人提出的事实、理由或证据成立的行政机关应当采纳行政机关不得因当事人申辩而加重处罚由此可见法律实际上赋予了公民对执法机关视听资料等技术手段获取的证据进行质疑的权利公民有权利对这些证据的可靠性和真实性进行辩驳在这种法律前提下非现场执法的技术性要求必然是很高的由于在大多数情况下它甚至是惟一的证据因此它必须达到排除合理怀疑的程度(2）执法程序不够规范（行政处罚法）第41条规定行政机关在做出行政处罚决定之前不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给与行政处罚的事实、理由和依据或者拒绝听取当事人的陈述、申辩行政处罚不能成立杜宝良事件发生后各地公安交警部门纷纷增加了告知程序但是现有的告知方法似乎只做到了形式上的合法(3）执法方式不够人性化未能充分体现法律制定的目的和价值追求惩罚不是目的而只是手段在某些情况下非现场执法表现为片面追求罚款没有体现法律的预防和教育作用大面积普及电子眼等非现场执法设备容易导致公民自我约束感下降社会秩序的规范主要靠强制秩序。
三、切实改善公安非现场执法方式
1.提高公安非现场执法的技术水平
应该通过加强研发、资助创新、多角度安装、多种设备同时使用等方法提高公安非现场执法的准确度和证据的可信度。
2.规范程序以人为本
(1）将非现场执法与暗中执法相区别非现场执法是一种以技术为依托的执法手段而暗中执法则是与公开执法相对的一个概念交通秩序的管理权本质上是行政权力的行使行政权力行使的根本原则就是行政公开原则即不仅是指法律规定、执法程序、不利后果的公开执行方法、执行模式、执行流程的公开也是其中应有之义非现场执法不等于暗中执法交警不在现场不等于要把电子眼安装在暗处让大家都发现不了日前乌鲁木齐警方、成都警方公开电子眼的位置就是这种注重预防和警示遵守行政公开原则的明证。
(2）将告知程序落到实处执法效率能否提高、交通罚款能否奏效取决于司机能否掌握必要的信息以及其在掌握信息后的行为提高执法效率的一个途径就是要减少信息不充分和信息不对称在杜宝良事件中虽然交管部门已经提供了诸如上网、短信和电话查询等多种渠道让违章司机能够及时了解违章情况可是获取这些信息的成本还是太高上网对于杜宝良们来说太难了;而定向查询的短信据说每条就要1元168声讯查询电话1分钟要收3元对不少司机来说太贵了更值得思索的是一开始杜宝良并不知道应该到哪儿查违章因为他从来没有被非现场执法过他先去了工商银行过去的两起违章他都是在那儿交的罚款但银行工作人员告诉他得去交通队。交通队交警又告诉他得去执法站获取信息的成本之高可想而知执法方式改革的目标是依法、便民、高效行政执法的对象是普通公民涉及的范围很广泛与群众的日常生活息息相关所以改革一定要从方便群众、保护群众的权益出发针对互联网、声讯台、广播等告知方式的局限性，应着重加强邮寄违法通知单、短信息告知两种方式。
要对机动车档案中的户主地址进行经常式的更新登记，采用车主自愿和公安机关强制定期更新和随机更改两种方式、保证邮寄地址的准确性，同时缩短违法信息的后续处理时间保证邮寄通知的及时性。要增加对车主手机号码的登记和数据库建立工作，实现短信息通知的信息化和自动化。
3.大力推进人性化执法改革，努力实现法律的价值追求
执法的终极目标是为了更好地维护公平正义，保障公民的合法权益。人性化执法要求执法者在公正执法时，给予公民柔性的人文关怀，尊重其人格尊严，维护其正当权益，体恤其自然需求，顾及其感受和基本生活，让公民在领略法律所带来的威严和神圣的同时，享受法律所固有的温情和体恤。它是政治文明在执法领域的生动体现。
文明执法的根本出发点是以人为本，在处理问题时要始终坚持人民内部矛盾的处理原则，晓之以理、动之以情，不能以专政手段对待群众。具体到实际工作，就是在解决处理问题时要有人情味，这种人情味应以沟通和理解为桥梁，以正当的程序为保障，应排除无情斗争、简单粗暴的处理模式，特别要杜绝衙门作风，更不能知法犯法、执法犯法。在非现场执法问题上推进人性化执法改革至少应注意以下几点。
(1)处罚不是目的只是手段，应避免片面强调罚款等处罚，强调突出法律的预防和教育作用。以电子眼为例，很多地方不愿将其位置公开的原因就是因为每年大量的罚款收入，而公开电子眼则有很多好处，如提前给驾驶员警示，使其提高注意力，减少和避免事故发生;给潜在违法者威慑，减少违法行为的发生，起到法律一般预防的作用，保障交通顺畅;使违法者对处罚心服，达到法律特殊预防的作用;提高公安执法透明度，改善公安机关形象等等。
(2)在一定限度内普及电子眼等公安非现场执法手段，实现公民自愿秩序与国家强制秩序之间的平衡。从秩序的角度看，公共秩序可以分为强制秩序和自愿秩序两种。强制秩序往往依赖强制力来规范每一个人，尤其是依靠惩罚让大家遵守秩序。强制往往导致威慑和恐惧。一旦强制成为秩序的基本价值，对强制的需求也就越来越大:一是处罚力度升级;二是发明各种各样的制度来约束执法者徇私枉法;三是发明各种办法，如暗中执法让社会成员没有机会犯法或者一犯法就受到处罚。强制的秩序具有内在的自我强化机制，一直到强制达到最高水平而失去效率为止。与强制秩序相反，自愿秩序认为，人们遵守交通规则不是出于恐惧，人们见到警察，想到的是公共秩序的辅助者，而不是惩罚和恐惧。在这样的情况下，警察和驾驶员就会形成一种和谐的关系，如果强制和惩罚只是一种公共交通秩序的辅助性手段，而不是基本的警民关系准则，警察就会倾向于公正地去执法，驾驶员也不会执著地寻找机会来宣泄恐惧。
政府公共管理从以管为本走向以人为本，意味着公共管理中人成为目的，而不是工具;意味着强制将逐渐转变为辅助性的手段，公共管理将更多地依靠公民的自觉。随着公民法制意识的提高和生活质量要求的上升，人们更加关注个人的体面和权利。因此没有必要在每条马路、每条街道、每个路口都安装电子眼这样的非现场执法设备，让公民感觉到自己时时处处都处于执法者的监视之下，从而缺少自觉主动遵守秩序的内心起因。应该保留一定范围的电子眼空白区，使得人们在电子眼的强制秩序与个人的自觉秩序之间达到遵章守纪的状态，实现强制秩序和自觉秩序之间的平衡和执法者与社会公众之间的和谐，建立政府和公民之间的互相信任，共同构筑和谐社会。
