京津冀城际铁路网规划已上报城际网线近4000公里
2015-12-01
铁路土地开发模式难题依然未解
本报记者孙丽朝北京报道
《中国经营报》记者近日获悉，京津冀地区铁路发展的纲领性文件《京津冀城际铁路网规划》目前已经上报到国家发改委等待批复。而京津冀地区的城际铁路建设也将打破原有的投资模式，推行“铁路+土地”为主的投资模式，大量依靠土地综合开发收益来弥补铁路建设成本。但在执行过程中，“铁路+土地”的新模式面临着各部门政策衔接、铁路投资方与地方政府之间利益博弈等多重挑战。
“轨道上的京津冀”蓝图显现
中心城区与周边城镇之间，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小时通勤圈。
京津冀城际铁路投资公司副总经理张勇介绍，由该公司主导的《京津冀城际铁路网规划》目前已经上报到国家发改委等待批复。未来，京津冀地区的轨道交通网将由现在的北京和天津“双核”向多中心网络化转变，形成以“四纵四横一环”为骨架，覆盖区域中心城市、重要城镇和主要产业集聚区的交通网。其中，“四纵”分别指京石邯城际、京霸衡城际、津承沧城际、环渤海城际。“四横”分别指京津塘城际、京唐城际、津保城际、石沧黄城际。“一环”为环北京城际，即“涿州—首都第二机唱廊坊—香河—平谷—密云—怀来—涿州”。
按照目前上报的规划，京津冀地区规划城际线网规模3796公里，其中新建城际铁路23条，约3400公里。到2020年，城际线网规模达到1355公里，其中新建1034公里；2030年，城际线网规模达到3172公里，其中新建1817公里。
“京津冀三地占地21万平方公里，总人口1.1亿，可以说京津冀用占全国2.3%的土地支撑了全国8%的人口。”张勇表示，从交通现状来看，2014年京津冀地区的铁路运营历程是8500公里，其中客运专线和城际铁路是1191公里。区域路网利用率较高，大部分线路的输送能力趋于饱和，尤其是以北京为中心的放射性干线，利用率达80%以上。
张勇透露，从京津冀铁路网规划的空间目标来讲，中部核心区主要城市间要形成0.5至1小时交通圈；中心城市之间，比如北京到天津，北京到石家庄，要打造1到2小时交通圈；中心城区与周边城镇之间，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小时通勤圈。
本报资料室/图“铁路+土地”成主要投资模式
以高铁车站为中心，对周边的土地进行开发，第二是对铁路沿线城镇土地进行一体化开发，把沿线的土地作为开发用地。
“传统铁路投资模式都是以原铁道部或现在的中国铁路总公司为主导，沿线地方政府只负责征拆，其他的事情由铁道部或铁总来统筹。但京津冀城际铁路由我们公司来修建，主导模式是‘铁路+土地’的投融资模式，除了政府出具一定的资金外，其他大量资金来源靠银行贷款和沿线土地综合开发收益来弥补铁路建设成本。目标是实现政府引导，社会参与，市场运作。”张勇表示。
去年8月，国务院发布的《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》提出，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。
“在我们看来，‘铁路+土地’的投资模式有两种，一是以高铁车站为中心，对周边的土地进行开发，比如我们现在准备进行通州火车站周边的一体化综合开发，北京市政府已经给予了我们公司土地开发授权，大概是1平方公里的范围；第二是对铁路沿线城镇土地进行一体化开发，把沿线的土地作为开发用地。”张勇表示。
在发改委综合运输经济研究所研究员董焰看来，用“铁路+土地”投资模式解决城际铁路建设中的资金问题是可行的，高铁车站周边也是有一定开发价值的，但高铁建成后对沿线不停车的地区只有负影响，不可能产生经济效益。“高铁沿线的土地没有开发的必要性和可行性，高铁运行产生的污染、噪音等负面影响只会让土地价值降低。”
值得一提的是，城际铁路大规模建设和土地综合开发收益之间必然有一定的时间差，在这个时间差内，建设资金必须跟上。对此，张勇表示，在加强土地综合开发的同时，我们还将设立京津冀城际铁路发展专项基金，积极探索创立新的融资模式，通过土地综合开发预期收益、综合经营收入等吸引社会投资人。同时要争取国家投资和政策性支持，用各种方式来筹集建设资金，解决这个时间差问题。
面临政策衔接、利益博弈等多重挑战“谁都不愿意多拿地，经济强的城市说，凭什么我的地值钱我就应该提供更多土地，经济弱的地市更是叫苦不迭。”
作为城际铁路建设市场化运作的尝试者，张勇和他的团队走得并不轻松。“现在面临不少问题和挑战，首先是三地的土地情况不一样，北京土地价值比较高，土地资源比较稀缺。天津虽然也是直辖市，但土地收益和价值明显偏低，河北土地比较多，但开发价值偏低；二是政策衔接不够，建设过程中涉及的部门较多，没有统一的政策引领；三是社会资本进入比较难，虽然现在民营资本进入意愿很强，但是面临很多不确定性和困难，下一步还需要积极去探讨；四是铁路投资部门和地方政府之间的博弈问题，比如我们作为铁路投资主体，和地方政府之间存在一个利益的博弈，我们把地拿来修铁路了，地方政府作为土地受益方，它收益必然减少。”张勇表示。
据记者了解，山东省重点建设项目济南到青岛的高铁线路（以下简称“济青高铁”）也在进行周边土地综合开发。今年2月，济青高铁站场周边土地综合开发方案已经获得铁总的认可。但在执行过程中也面临着相同的问题。山东省发改委人士向本报记者透露，在讨论过程中，铁路部门和沿线各站点的地方政府就拿多少土地的问题展开各种争论。“谁都不愿意多拿地，经济强的城市说，凭什么我的地值钱我就应该提供更多土地，经济弱的地市更是叫苦不迭。”
对此，董焰表示，铁路沿线土地综合开发的过程中，必然要有一个投资方与地方政府讨价还价的过程，尽管利益不同，但双方在加快铁路建设上的目标是一致的，甚至地方政府比铁路投资方更迫切地希望铁路尽快建成，所以这种利益博弈一般不会无法控制。
“传统铁路基本上是个封闭的系统，线路车站设计与城市相对割裂。而新的高铁车站一般在比较偏远的地方，新车站与城市交通换乘不变，这些都是现在京津冀城际铁路建设和投融资面临的挑战。”张勇表示，既有人口高聚的区域难以接入，我们有一些高铁线路想直接将站点接入到市中心，但因拆迁等问题困难重重，新修铁路站场很难一下子修到城市核心区。
董焰认为，铁路沿线土地综合开发要与地方政府的城市规划紧密结合，且商业网点布局要与居民生活相结合。“铁路主业是运输，大家坐火车是去旅行而不是为了买东西，所以要警惕购买力不足的问题。”
在张勇看来，土地综合开发可以包括住宅、商业、车站综合体等模式。有些城市车站综合体需求带动不起来主要是设计问题，北京这里不存在这方面问题。“铁路沿线土地综合开发仍面临一些细枝末节的技术问题，中间也有好多政策问题，现在要研究如何衔接沿线城市规划，制定站点周边更大范围的土地利用方案，并积极争取政府各类优惠政策。总的来看，‘铁路+土地’的开发模式可以平衡铁路建设成本，促进京津冀协同发展，是非常有必要的。现在京津冀地区正准备一条线一条线的滚动实施，如果我们能够形成成熟的开发模式还可以在国内复制，积极参与京津冀以外的城际铁路建设。”本文来源：中国经营报
