控流程强监管提效率江西公路建设管理体制改革降本增效
2015-08-24
控流程强监管提效率
江西公路建设管理体制改革降本增效
（2015/8/24）
“在传统模式下，监理工程师要对施工单位的68张表格进行签证。改革后，监管工程师仅需对30张表格抽检签证，大大减少了内业工作量。”江西宁都至安远高速公路项目办主任谢晓如所说的，正是该项目试点“代建＋监理一体化”模式后的改变。
改变，同时发生在上饶至万年高速公路、都昌至九江高速公路二期工程的施工现常为解决传统项目建设管理体制暴露出的问题，今年年初，江西省公路管理体制改革试点工作启动，上述两个项目分别承担了“改进传统监理模式”和“自管模式”的试点任务。
经过8个月的探索实践，三种模式集约化、专业化的监管优势初步显现，工程质量、进度、安全得到有效保障。
精简流程监管科学
各有千秋的三种改革模式，有一个相似点：都向传统监理模式发出挑战，引导监理回归“工程咨询服务”的本质属性，探索与现代工程管理相适应的公路建设管理体系。
记者了解到，上万高速公路的“改进传统监理模式”保留了社会监理，其他两个试点则由建设管理法人或代建单位统一负责项目的建设管理和工程监理。改革中，三项工程根据各自特点精简合并机构，剔除了传统监理工作中无效、重复的环节和容易造假的部分，突出施工监管的程序控制、工序验收和抽检评定等职能，适当减少旁站、试验检测频率和内业工作量等，改为巡视和重要隐蔽工程、不可追溯工程控制为主，并简化工程用表，利用影像、互联网技术等体现监管过程，使监理及监管人员重复繁琐的日常工作大幅减少，保障了在现场工作的时间、精力。
这些改革合理地减少了工作程序，节省了项目建设管理成本，也使各项目对监理及监管人员的素质要求更高，强化了其现场质量和安全事项否决权等权利，确保施工现场管理能够高效组织、科学安排、及时协调，提高了监管效率。
理顺体系责权明晰
在工程施工中，承包人是工程质量、安全的第一责任人。三项试点工程在明确监理单位或业主方监管人员责任的同时，理顺并强化了承包人的质保和自检体系，使项目办、监理（管）部门和各施工单位形成了强有力的管理合力，权责进一步明晰。
都九高速公路二期工程项目办督促承包人建立健全质量安全保证体系，强化自检体系，重点检查落实承包人项目经理、技术负责人、工地试验室负责人的资格和质量、安全人员的履约情况，并督促承包人做好开工准备、工程施工和工序交验的各项自检工作。在此基础上，还强化了项目办质监处及中心实验室对项目建设全面工程质量实行动态监管的职能，有效减少了监管盲区。
上万高速公路项目办制定了涵盖建设单位管理、监理（检测）单位、施工单位的考核体系，强化了施工单位在项目建设期的质量安全主体意识，加强了各施工单位的主观能动性。（本报记者马珊珊慕顺宗练崇田）
程序做减法效能做加法
——江西省公路建设管理体制改革纪实
（2015/8/24）
江西在多年的高速公路建设中积累了一些先进的工程建设管理经验。
都九项目办强化重点施工环节的监管。
试点工程仍然注重标准化施工。
改革提高了施工方的安全自觉性。
江西都（昌）九（江）高速二期工程C4标现场管理组组长陈洪有个习惯，每天晚上回到驻地，他都要把第二天的工作做个梳理，整理好图纸，把规范要点记录下来。“现在项目上实行‘自管模式’，我既是业主代表，又是现场管理工程师，每一项检查验收都得做细了，才能保障质量安全。”
陈洪所说的“自管模式”是江西省公路建设管理体制改革的试点模式之一，除了都九二期工程，上万高速公路、宁安高速公路分别担负着“改进传统监理模式”和“代建＋监理一体化模式”试点的重任。
多年来，江西省在高速公路建设管理方面的探索和创新走在全国前列。
上世纪80年代末，江西省在首条利用世行贷款公路项目（昌九公路）建设过程中，首次按国际通用的菲迪克条款模式实行项目管理，并逐步明确了业主、监理工程师和承包方各自的责、权、利。进入新世纪，随着国家项目建设管理“四项制度”的实施，该省高速公路建设项目实行了以项目法人为主体的建设项目管理体制。由项目法人负责项目的融资、前期筹备、建设管理和投入运营管理等，实现了“建管结合、贷还结合”，从而使江西省高速公路建设项目管理水平得到大幅提升。
虽然江西省在高速公路建设管理体制方面取得了一些成功经验，但在工程监理、专业化管理等方面也暴露出一些问题。针对监理队伍水平参差不齐、整体素质不高、流动性大等状况，2011年年初，江西在井冈山厦坪至睦村高速公路项目中进行工程管理的专业化、集约化试点，首次采取了项目管理与工程监理合并管理（即监管一体化）和设计施工总承包的组合模式。
江西省高速公路投资集团有限责任公司副总经理俞文生说，与传统监理模式比较，井睦高速公路的监管一体化体现出了明显的优势：避免管理职责交叉和缺位，做到机构精简、责权明确、运转高效、监管有序，提升了管理人员的综合业务能力。2013年年底，新开工的昌宁、昌栗等高速公路项目对监管一体化模式再次进行了改进，将工程监理工作一分为二，总监办的职能纳入由代建单位组建的项目管理机构，现场驻地监理机构向社会公开招标。
2014年下半年，借全国公路建设管理体制改革座谈会的改革东风，江西省主动实施公路建设管理体制改革试点。江西省交通运输厅相关负责人告诉记者：“针对传统项目建设管理体制暴露出的问题，我们认为高速公路建设管理体制有必要深化改革，应以完善市场机制和政府监管为突破口，大胆创新建设管理模式，深入改革建设管理制度，建立与现代工程管理相适应的公路建设管理体系，提高公路建设水平。”
9月底，江西省交通运输厅明确了由省高速集团承担高速公路建设管理体制改革试点任务，确定了“自管模式”、“改进传统监理模式”、“代建＋监理一体化”、“机电工程设计、施工、维护总承包”和“房建工程设计＋施工监理一体化”5种建设管理方式的改革试点，前三种模式先行先试。
经过半年多的探索实践，都九、上万、宁安三个项目都有了明显收获，管理的集约化、专业化优势初步显现，工程质量、进度、安全“三驾马车”稳步推进。
江西省交通运输厅基本建设监管处处长朱晗说，今年下半年，江西将启动“机电工程设计、施工、维护总承包”和“房建工程设计＋施工监理一体化”模式，以专业化方式来整合设计、监理、施工、维护等技术资源，引进附属工程的专业化队伍，提高参建单位的质量意识和责任意识，提升管理效率、控制投资风险。届时，江西交通人将以更强的信心迎接改革更大的挑战。
上万高速公路
引领监理回归本质属性
改进传统监理模式由项目建设管理法人通过招标选择符合要求的监理单位，通过合同明确双方职责关系及各方主体责任，监理单位履行合同规定的有限责任并对项目法人负责。
全长76．057公里的上饶至万年高速公路，是江西拾四纵六横八射”公路网主骨架中的一段，该项目在建设过程中承接了省厅“改进传统监理模式”试点的任务。
上万高速公路建设项目办公室（简称“上万项目办”）副主任赵建华告诉记者，多年来，工程监理制度为公路建设提供了有力保障，但在执行过程中出现了一些问题，主要表现在监理定位不清，既非“独立第三方”，也非真正意义上的“业主代表”，与项目业主、施工单位之间存在责权交叉。此外，旁站多、内业工作量大、监理人员素质参差不齐等问题也比较普遍，导致监理的作用不能有效发挥，施工单位的质量安全主体责任也没有充分落实。
“这次改革的重点就是要消除施工单位对监理的依赖心理，引导监理回归‘工程咨询服务’的本质属性。”赵建华说。
记者了解到，此次上万项目办通过改进传统监理模式，明确了监理与业主的工作界面与责任划分，突出了监理在质量、安全方面的主要监管责任，将传统监理改为施工监理（不再设工地试验室）和检测监理（负责质量抽检和重要配合比批复）向社会公开招标。通过修订合同条款剔除传统监理工作中无效、重复、虚假的部分，还原传统监理工作中真实的管控行为。
改革适当减少了监理旁站、平行试验和内业工作量，以事前评审、事中巡视和事后验收为主，对重要隐蔽工程和不可追溯工程旁站（或见证）监控，强化监理对质量和安全的话语权和否决权。项目办还根据工程特点，编制了适合本项目管理模式的现场验收与数量核验、计量与工程变更等流程，实施监理、业主、施工共同计量等新型管理模式。
对于一系列改变，上万高速公路项目B段总监李玉生感触颇深：“B段总监办垂直管理施工现场，分管副总监负责安排挂点标段的旁站巡视和分管部门的工作调度，重大事项由总监进行调控，各标段现场只驻扎必要的旁站监理人员及少量巡视监理人员。我们取消了传统监理模式中的现场监理组长岗位和实验室主任，新设程控评审部负责解决工程怎么做的问题，巡查验评部负责解决工程做得怎么样的问题，形成了相互制约、检验的机制。目前，监理人员数量明显减少但个人管理跨度增大，对监理人员的素质要求也更加严格。”
在有效发挥监理作用的同时，上万项目办注重强化施工单位的质量安全主体责任和自管能力。在B2标段，来自中铁建十七局的项目经理张庚武告诉记者，现场高频率的施工监理巡查和检测监理抽查，无形中加大了施工方的管理压力和质量责任。在工程质量安全控制和施工组织管理方面监理提供了很好的咨询服务和把关作用，更多地落实到了现场实体管控与施工组织管理方面，彻底地颠覆了过去对监理的看法。
都九高速公路
“一岗双责”消除监管盲点
自管模式由建设管理法人统一负责项目的建设管理和工程监理工作，不再强制实行社会监理。
匡庐绝色天下，鄱湖浩淼千里。
都九高速公路二期工程（即都昌至星子段）就镶嵌在风景秀美的庐山脚下，盘踞鄱阳湖之滨，全长50．8公里。去年年底，该项目被列为江西公路建设项目管理自管模式改革试点，这使都九高速公路建设项目办公室（简称“都九项目办”）面临着管理创新的多重挑战。都九项目办主任旷小林成了“第一个吃螃蟹的人”。
自管模式与以往项目管理模式最大的不同就是减少了社会监理这个中间环节，如何打破依靠监理的传统模式，科学有序保障项目的实施，作为改革试点的先行者，都九项目办进行了大胆实践。
旷小林告诉记者，项目办科学调整项目管理架构，在施工现场设置了路基和特大桥两个现场管理处，全面负责所辖标段内的工程质量、进度、安全、合同管理等工作，原监理工程师承担的大部分现场工作除测量和综合试验检测外，都由管理处承担；为强化质量管理，项目办另增设质量管理处，下设测量部和试验检测中心，负责组织项目的测量、试验检测、质量抽查和总体质量管理等工作。为了较好地完成工作，项目办选调了一批素质较高、专业对口的工程技术人员充实项目管理一线。
记者了解到，自管模式下承包人的质保、安保体系和自检体系作用也得到强化，杜绝了承包人以包代管的现象。项目办通过督促承包人建立健全质量、安全保证体系，强化自检体系，重点检查落实承包人项目经理、技术负责人、工地试验室负责人的资格及质量、安全人员的履约情况，并督促承包人做好开工准备、工程施工和工序交验的各项自检工作。
虽然取消了社会监理，但在自管模式下，都九二期工程的质量、安全得到有效保证。能做到这一点，也得益于都九项目办的“关口前移”举措。路基和特大桥两个现场管理处，在大力推行施工质量、安全生产标准化管理的前提下，对所有的隐蔽工程，如桥梁桩基、路基填筑及各标段首件单项工程等实行旁站监管全覆盖；对进场的施工材料均实行分批次严格试验检测，对桩基、粉喷桩、软基处理则引进第三方专业检测；变被动管理为主动提前介入，实行工前交底，工中巡查监督，工后检验签认。
据了解，都九二期工程C8标的一个成品墩柱、两块盖板涵墙身曾因质量不合格推倒重做，相关责任人也受到相应处罚。各标段以此为警示，进一步加强了质量自保体系建设。
都九项目办在充分挖掘承包人质量自保体系潜力的基础上，也强化了质监处及中心实验室的职能。项目办工程技术处处长毛学军告诉记者，他们采取定期、不定期、随机全检和抽检等方式，对工程项目实施全面、全过程、全覆盖动态监管，消除监管盲点。项目办还通过各层次的工地巡视、巡检、交叉检、月度工地定期综合检查等措施，确保项目建设质量始终处于受控状态，实现了消除质量安全隐患、杜绝野蛮施工的良性互动。
截至目前，都九二期项目建设各单项工程合格率达100％，全线未接到一起索、拿、卡、要举报，“一岗双责”执行有力。
宁安高速公路
“精兵简政”提高管理效能
“代建＋监理一体化”模式项目法人选择符合资格标准、具有相应管理能力的代建单位统一负责建设管理和监理工作。
“现在人员检查次数少了，检查内容丰富了，一个检查小组一次性就可以检查完原来业主和监理的重叠内容，我们能腾出更多时间来实实在在干工程。”宁（都）安（远）高速公路A1标项目管理人员卢云忠如是说。
管理人员所说的变化，源自于宁安高速公路项目试点的“代建＋监理一体化”模式。宁安高速公路全长163公里，项目法人是江西省高速公路投资集团有限责任公司，其委托江西交通咨询公司作为项目代建单位，统一负责建设管理和监理工作，并组建了宁安高速公路建设项目办公室（简称“宁安项目办”）。
传统模式下项目管理与监理工作职责重复叠加，容易导致政出多门，重复指令，不利于提高管理效率。为更好地适应新要求、新机制，用“一拨人”做好“两拨人”的活儿，精简合并机构成为改革的“重头戏”。
宁安项目办主任谢晓如介绍说，项目办整合优化项目管理和工程监理机构，将传统模式下项目办工程技术处的质量管理、技术管理、进度管理等职责与原监理总监办职责合并成立总监办，下设工程部、测试部、安监部，将项目办现场管理部与原监理驻地办的职责合并，成立现场监管部；部分原监理单位的试验检测工作进行调整后由向社会公开招标，选择试验检测机构负责。
原传统模式下三级机构共需要管理和监理人员368人，机构调整后，只需监管人员不到200人。
数字“减法”换来效能“加法”。改革后的管理机构设置实现了管理和监理的深度融合，避免了职能交叉，从项目办、监管部到各施工单位形成了强有力的管理合力，确保施工现场管理能够高效组织、科学安排，提高了监管效率。同时，通过改进监理工作方式，调整监理工作重点，优化监理工作流程，精简监理内业资料，强化试验检测与验收，进一步完善了代建管理与工程监理的融合机制。
试验检测是衡量和反映工程质量好坏的重要方法，而试验检测“数字注水”现象在一些工程建设项目中屡禁不止。此次改革中，宁安项目办强化施工单位的质量安全主体责任和自管能力，要求承包人成立独立于经理部之外的质监部，作为施工企业的“另一双眼睛”，对工程质量形成了有效的内部监督。
记者了解到，项目办还加强了对工程质量的动态管理，成立了质量安全巡查组，每月月初根据各单位工程进展情况，不定期采取现场查验、随机抽检的方式，严把质量安全和试验检测关，回归到以施工单位为质量控制主线、监管单位以巡查为主的本意。
实施代建＋监理一体化，对监管人员的素质要求提高了。项目办副主任戴程琳告诉记者，宁安项目办用人看重“真才实学”，监管人员录用采取以实际工作能力考核为主、持证为辅的原则，有项目管理、监理或施工经验者优先。项目办定期组织监管人员业务培训，通过业务能力考核及时清退不符合要求人员。同时，项目办逐级落实责任，将本项目质量、进度、安全等目标逐级逐段分解到每一名监管人员，做到人人肩上有重担，个个心中有压力，构建起上下齐抓共管、运行高效的质量安全管理体系。本版图片由江西记者站提供本报记者马珊珊练崇田
