《收费公路管理条例》修订不能“单兵突进”
2015-08-18
T中
高速公路偿债到期后仍然征收基于养护管理需要的通行费，实质上就是立法机关对原有承诺的改变，需要立法机关说明修法理由，并在充分听取民意后作出修法决策，才是尊重社会公众表现
顾大松|文
东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任
7月21日，交通运输部公布《收费公路管理条例（修订稿）》（下称“修订征求意见稿”），向社会公开征求意见。《修订征求意见稿》规定高速公路偿债与经营期限届满后，仍然可以基于养护管理需要收费的条文，引发了社会的热议。笔者曾在《南方周末》上发表《收费公路管理条例修改不能架空公路法》一文，认为《修订征求意见稿》增加上述收费类型，在现行公路法上没有依据，即使具备合理性，也应当通过修订《公路法》相关条文推动。言下之意，没有《公路法》的上位法依据，作为行政法规的《收费公路管理条例》不能增加高速公路偿债到期后新的收费类型，否则应属违法。在接受相关媒体采访时，笔者也表达了同样的观点。
但是，近期多家主要媒体包括人民日报、中国交通报等，就同一问题采访多位专家时指出，该项修改符合《公路法》，也有《预算法》上有关政府性基金条款的依据。有了多位专家支持，有网站甚至调侃式地将相关报道标题改为——“收费公路条例修订内容违法了？读书少，别骗我”。
那么，《修订征求意见稿》究竟能否规定高速公路偿债或经营到期基于养护管理的收费？这个理得辩，这个事要明。正如中国交通新闻网“通行费用于收费公路养护符合《公路法》精神”报道中，接受采访的北京大学邓峰教授所说：“公共产品和公共政策，往往都是通过公开辩论的政治过程，形成良好的解决方案。”
首先，现行《公路法》仅只确定了收费公路经营期内征收通行费用于养护，并不支持经营到期后的高速公路继续征收基于养护性质的通行费。
媒体报道中，认为《修订意见稿》规定高速公路经营到期后基于管养目的征收通行费合法的专家学者，主要以《公路法》第六十六条为依据：“依照本法第五十九条规定受让收费权或者由国内外经济组织投资建成经营的公路的养护工作，由各该公路经营企业负责”。如北京大学法学教授邓峰就表示：“事实上，30多年来，我国的收费公路一直都在执行‘收费养护’，征求意见稿只是延续并用文本确认了这一规定。《公路法》并没有对高速公路养护进行明确的规定，而此次征求意见稿提出用收费解决高速公路养护问题，不仅没有违反上位法，反而更是作为下位法对《公路法》具体的扩展，是对‘具体实施办法和步骤由国务院规定’的落实。”
上述观点的明显错误在于混淆了经营期内的收费与经营期届满后的收费。《公路法》第六十条规定：“有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营收费权的转让期限由出让、受让双方约定并报转让收费权的审批机关审查批准，但最长不得超过国务院规定的年限国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限”上述《公路法》规定以“收回投资并有合理回报的原则”确定经营性公路收费期限，因此，该法第六十六条规定的“经营性公路养护由各该公路经营企业负责”适用于收费公路经营期限内，不包括经营期限届满后情形。一旦经营期限届满，依《公路法》第六十五条规定：“由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路,约定的经营期限届满,该公路由国家无偿收回,由有关交通主管部门管理”而且，作为《公路法》的下位法的《收费公路管理条例》第三十条也规定：“收费公路的收费期限届满，必须终止收费。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。”这表明，作为实施《公路法》的国务院《收费公路管理条例》，已经明确了收费公路收费期限届满后终止收费的要求。依据《公路法》第六十六条规定主张高速公路在收费期限届满后可以基于养护征收通行费的观点，实际上是偷换法律概念，混淆了现行《公路法》与《收费公路管理条例》一以贯之的立法本义。因此，笔者在《收费公路管理条例修改不能架空公路法》一文中就主张，即使高速公路偿债或经营到期后基于养护征收通行费具有合理性，也有迫切的现实需要，也当通过修订《公路法》来处理这个问题，以实现依法修法。
其次，《预算法》作为程序法，并不能作为高速公路偿债或经营到期后基于养护需要征收通行费的直接依据，仍然需要实体法上的《公路法》明确依据。
8月3日发表的“人民日报五问收费公路改革：收费期限为何延长”一文中，交通干部管理学院张柱庭教授指出，高速公路偿债或经营到期后基于养护需要收取通行费有《预算法》上的依据。张柱庭教授认为，根据《预算法》，预算包括一般公共预算、政府性基金预算等，一般公共预算支出主要用于一般公共服务，如科教文卫体、农业环保等方面，而政府性基金预算则是依照法律法规规定在一定期限内向特定对象筹集的资金，专项用于特定公共事业发展，“结合高速公路选择性通行的特性，其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化，是有上位法依据的。”
《预算法》虽然也规范实体问题，但更多的内容与篇幅则是预算管理机构编制和修改预算草案的程序、行政机关修改和通过预算草案的程序、立法机关修改和批准预算的程序以及预算执行与监督过程中的职权与程序等预算管理流程方面的规定，因此主要是程序法。在程序法意义上，《预算法》中有关政府性基金预算管理规定应以相关实体法为依据的，如张柱庭教授所引用的《预算法》第九条中，就明确“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”这里的“法律、行政法规”即为政府性基金征收的实体法依据，如果具体到收费公路问题上，就是需要以《公路法》为中心的法律法规依据。也就是说，《预算法》不能确定高速公路偿债或经营期满后能否基于养护需要征收通行费，只能由实体法上的《公路法》来确定。因此，用程序法意义的《预算法》有关政府性基金相关规定来论证实体法上新的高速公路收费形式，是一种倒果为因的循环论证，也颠倒了《预算法》与《公路法》之间的法理逻辑。
最后，《收费公路管理条例》修订不能单兵突进，应当系统处理好与人大修法、交通财税治理体制变革及与社会公众合理诉求的关系，方能真正推动收费公路制度的科学变革。
《收费公路管理条例》修改应与人大立法权相协调。一方面，如前所述，现有收费公路还贷期限或经营期限届满后停止收费，是《公路法》的立法本义，而《收费公路管理条例》第三十条有关收费公路到期后必须停止收费的规定，就是人大立法本义的直接贯彻。在某种意义上，《公路法》的规定就是国家对社会公众的庄严承诺，人们也因此形成了收费公路到期后免费通行的合理预期。因此，高速公路偿债到期后仍然征收基于养护管理需要的通行费，实质上就是立法机关对原有承诺的改变，需要立法机关说明修法理由，并在充分听取民意后作出修法决策，才是尊重社会公众表现。换言之，增设迥异于现有《公路法》之外的重要收费形式，必须通过人大立法（或人大常委会修法）的方式进行，这不仅是依法立法的基本要求，也是国家信守法律承诺、依民意改变法律的重要表现。
《收费公路管理条例》修改需要科学系统的交通财税治理体制支持。正如交通运输部修订说明所指出的，《收费公路管理条例》修改是落实全面深化改革、适应预算法修订后财税治理体制改革的体现，因此特别将收费还贷公路与经营性公路调整为政府还债公路与特许经营公路。但是，这种转变不仅是收费公路名称的转变，实质上是交通财税治理体制变革在收费公路领域的重要体现，是落实党的十八届三中全会决定关于“财政是国家治理的基础和重要支柱”的判断，在交通重要领域开展“事权与财政支出责任相适应”制度改革的具体体现，其修法理念值得肯定。但是，2008年实施“费改税”改革后，每年国家固定以2008年成品油消费税基数用于非收费公路的养护管理，在今天已经存在较大的缺口，如国家财政学院王伟教授在人民日报《五问收费公路改革：收费期限为何延长》一文中就批露，2013年国家征收的成品油消费税只有1443亿用于非收费公路的养护管理，不足实际支出的一半。而《公路法》第三十六条明确规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定依法征税筹集的公路养护资金,必须专项用于公路的养护和改建”由此可见，《公路法》第三十六条规定并未得到严格执行，相应的交通财税体制也未理顺。与此同时，大多数地方高速公路具有重要的国道属性，基于科学的中央与地方事权关系要求，中央应当通过一定的财政转移承担地方的高速公路建设与管理责任，如十八届三中全会决定就要求：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；……对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”《修订征求意见稿》将高速公路的建设与管理事权明确为省级人民政府承担，由其统一借款、统一收费与统一还债，这实际上是未能科学厘定中央与地方在高速公路建设上的关系，也无法在东、中、西部省份之间均衡实现国家高速公路网建设目标。概言之，在“费改税”问题上现有公路法确定的重要财税法体制未理顺，而《修订征求意见稿》又在高速公路领域增加新的不均衡财税体制，这样的《收费公路管理条例》修订只能是建立在浮沙之上，不具有可持续性。
《收费公路管理条例》的修订应当积极回应社会公众的合理诉求。十余年来，收费公路的收费标准一直未进行大的调整，在历史纵向比较意义上，公路收费标准是偏低的。但是，我国收费公路在高速公路体系中占比过高又是一个不争的事实，正如上海金融与法律研究员聂日明在“高速公路该如何收费”（刊载于7月27日南方都市报）文中，在比较中美收费公路时指出：“中国的收费公路效益太低”。即使我国社会物流成本较高的原因较为复杂，但占据重要通道的收费公路收费较高的确又是重要致因。因此，降低社会物流成本、推动国家经济社会发展是国家收费公路制度改革应考虑的重要目标，现行《收费公路管理条例》秉承《公路法》立法本义，在其第三十条中规定收费公路到期后必须停止收费，就是看重级差效益高高速公路免收通行费后的积极意义。能不能严格执行《公路法》要求，理顺“费改税”后的交通财政转移支付体制后，对部分偿债到期后的高速公路免收通行费，通过公共财政支持免费后的高速公路管养？应该是《收费公路管理条例》修订中的重要选项。质言之，通过收费公路管理法律制度的系统科学的修改，在公路领域推进社会物流成本的降低，恰恰是国家回应社会公众呼声的重要立法表现。■
