“互联网+交通”新业态亟待政策突破
2015-08-17
基于移动互联网、GPS、云计算、大数据等新技术的应用，网络预约出租车改变了传统的路边扬招、站点候车和电话预约的找车模式，为人们带来了高效便捷的出行体验，盘活了闲置的私人车辆和非专职司机的闲置时间，提升了车辆和人力资源的利用率。如今，网络预约出租车已风靡全球，在我国也迅速发展，并引发了与传统出租车的冲突和法律政策的争议，亟待深入探讨网络预约车的定位与监管，以推动“互联网+交通”的创新发展。
“互联网+交通”新业态带来深刻影响
“互联网+”渗透到汽车和交通领域，带来了网络租约车、定制公交、拼车、顺风车等新应用，形成了用户出行的新市场，创新了交通运输的新业态。同时，滴滴等网络平台企业也随之迅速发展起来，截至2014年12月，打车软件累计账户规模达1.72亿；嘀嘀专车已经覆盖北京、上海、广州、深圳、杭州等16个城市，日订单已突破15万；嘀嗒拼车自2014年4月上线以来，覆盖了北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、成都、重庆等城市。这些应用满足了部分市民的个性化出行需求，减少了乘客打车的等待时间，降低了原有出租汽车的空载率，缓解了城市的交通拥堵。
“互联网+交通”的发展正在改变着人们的出行方式，深刻影响着传统交通运输服务业态，引发了与传统出租车企业的激烈竞争，产生了与传统交通运输管理政策与管理体系的剧烈冲突，但同时冲击、竞争与冲突也为交通运输行业的转型升级、提升服务水平和监管能力带来了前所未有的难得机遇。
美欧等国对“互联网+交通”的监管实践
我们看到Uber凭借良好的用户体验，5年内覆盖了全球56个国家，300多个城市，在许多地方与当地出租车司机和监管部门产生冲突并被禁止，尤其是欧洲市常但近一年来，美国三个州、新加坡等国在讨论和评估基础上相继转变了以往的监管态度，出台了新的监管政策。
新加坡是全世界拥有私家车成本最高的国家之一，也是出租车使用占比较高的国家。Uber已在新加坡推出了高端租车UberExec和经济型车UberX业务，由于高峰时刻打车难，Uber等打车软件受到了消费者欢迎，但与本地的出租车公司发生利益分歧。为此，新加坡交通管理局从保护消费者的权益出发，对Uber等打车软件公司进行监管，规定软件打车的价格不得超过本地出租车现行价格，打车软件只能雇佣或者派遣拥有本地出租车牌照的汽车和司机，打车软件服务商必须在新加坡陆路交通管理局备案，这是新加坡政府首次对打车软件进行严格监管。
在美国，私家车通过接入UberX、Lyft和SideCar等网络平台可提供预约的、点到点网约车服务。与全球其他国家一样，美国很多州执法部门起初都将私家车的这种服务作为非法营业行为查处；还有一些州广泛探讨如何界定网约车的法律地位，如何将其纳入监管，从而提升公众使用网约车的安全性，但立法进程也是比较艰难的；但我们看到，在加利福尼亚州、科罗拉多州和华盛顿哥伦比亚特区却相继通过监管决定或立法实现了网络租约车服务的合法化，网络租约车公司可申请许可与合法运营，并不设车辆数量和运价管制，监管机构与网络平台共同实施监管。
从国外对Uber的监管态度的变化过程看，起初是被制止，之后是观察评估和研究对策，当前新加坡、美国等已承认网络租约车的合法化并实施监管。可以看到，用户细分需求引发的网络租约车快速发展已经无法通过简单制止而停止，实施监管并平衡与传统出租车的利益、保护消费者权益已经是大势所趋。这些变化改变了出租车、约租车市场的运力来源，一定程度上打破了营运车辆和非营运车辆的原有边界，不仅重组了出租车和约租车服务市场，而且带动了法律观念和监管方式的深刻变化。
对我国“互联网+交通”发展的政策探讨
关于我国如何对网络租约车实施监管是一个争论激烈的问题。一方面，网络租约车能够有效动员和整合碎片化的社会闲置资源，节约能源和道路资源，为消费提供多样化、便捷的服务，需要鼓励发展；但网络租约车在快速发展中触及了传统出租车的利益，突破了监管政策规定，为此，如何平衡相关方的利益、重构监管框架是需要认真思考的问题。
确定监管目标，创新监管方式
网络租约车这种创新的技术和商业模式带来了经济、社会管理和消费者福利等诸多方面的明显好处，但创新不可否认对传统业态和监管造成的冲击，对此，监管部门要顺应市场和技术发展趋势，从促进产业的发展和满足消费者不断变化需求的目标出发，应时而变，开放包容，不拘泥于传统框架，创新监管方式与监管政策。同时，由于网络租约车是移动互联网业务与交通运输运营的集合应用，前者属于互联网信息服务由工信部负责监管，而后者是属交通运输部门监管，因此，网络租约车属于融合业务，需要交通部与工信部共同对其实施监管。
确定网络租约车公司的定位并发放许可
网络租约车公司可定义为通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。不像传统出租车公司那样拥有或控制车辆并雇佣司机，滴滴等网络租约企业作为“轻资产”公司整合私家车的闲置运力，通过网络预约平台智能化地与民众出行需求相匹配。网络租约车公司要合法开展运营，需要拥有一定的注册资本，具备互联网业务的营运资格，营运平台的服务设施须设在中华人民共和国境内，需要通过部省级交通运输管理机构申请相关许可牌照，才能合法通过网络平台为社会公众提供预约的运送服务，并依法纳税和接受有效监管。
建立交通行业管理部门与平台企业共同监管机制
美国加州等三地创新立法和监管规则，通过政府和网络平台的合作监管，力求实现技术创新和公众安全的平衡，他们的做法和经验值得我们认真研究。网络租约车是让非专职司机驾驶私家车提供的客运服务，其安全性是民众和政府最为关心的问题，由于政府部门无法承担私家车及非专职司机如此之大的监管成本，也缺乏必要的监管手段，而平台公司在监管压力和法律责任下，也有动力不断完善管理。因此，要提倡政府与平台共同监管，各尽其责。政府制定监管标准、监测市场运行、评估监管效果；网络租约车公司具体实施监管标准并承担法律责任。具体来说，政府部门制定车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求、运营要求和安全标准等，要求网络平台承担管理车辆和司机准入以及日常监管的责任。同时，网络租约车公司必须建立乘客投诉渠道，维护消费者的权益。
区分网络租约车与传统出租车的不同定位，平衡两者利益
首先，应确定网络租约车与传统出租车的不同定位，将传统出租车定位于为广大消费者出行提供便利的普遍性服务，严格监管，给予政策支持与财税补贴；将网络租约车定位于为部分消费者出行提供了高端和细分市场，政府应该鼓励，放松监管，由市场调节。其次，需要通过财税给予传统出租车一定经济补偿，而网络租约车需要合法纳税，以对传统出租车一定的经济补偿来平衡传统出租车与网络租约车的利益关系。
保护消费者的权益
第一，从为保护乘客和公众安全出发，监管部门应要求网络预约出租车公司对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查，并要求车辆和司机必须购买交通事故强制责任险和第三方承运人责任险，这一保险要求应当在手机App和网站上公示；第二，在允许私家车主接入平台提供服务前平台须对司机进行刑事背景核查，不允许因服用毒品或饮酒导致交通事故、诈骗、驾车实施犯罪、暴力侵害或实施恐怖行为和有性侵犯行为、有损害他人财产的犯罪行为或盗窃行为的司机进入网络平台；第三，手机App应当在预约成立之时，向乘客显示前来服务的司机及其车辆（包括车牌号码）的照片。可通过行驶信息查询系统，核查平台内司机的驾驶记录，确保司机有较好的驾驶经验，在以往3年内没有严重的交通违章等；第四，网络租约公司要对司机年龄、驾龄提出要求，开展培训，确保所有的司机在开始服务前掌握必要的安全驾驶技能和具备足够的安全意识；第五，网络租约车辆只允许提供预约服务，不得沿路巡游揽客。
放松运价管制、数量控制需先试点
在大多数国家，传统出租车作为特许经营是有数量管制和价格管制的，但在欧美一些地方也没有数量和运价管制。就网络租约车而言，美国哥伦比亚特区的《创新法》就解除了网络预约车的运价管制，新加坡的新政规定软件打车的价格不得超过本地出租车现行价格，实施上限价格管制。由于存在网络租约车与传统出租车的价格竞争，网络租约车很难高于出租车价格，形成事实上的上限管制，因此，不建议对网络租约车实施价格监管，应采取市场调节价。关于网络租约车是否需要数量控制是个复杂的问题，美国三个州新政策规定私家车可以在符合监管要求后合法开展网约车服务，网约车不设数量限制。建议我国可在部分地区开展放开数量限制的试点，逐步发现问题，积累经验，评估后再出台具体政策。
本文来源：中国信息产业网-人民邮电报
