高速公路要让寻常百姓跑得起
2015-08-11
《收费公路管理条例》（简称《条例》）修订稿自向公众征求意见以来，引起了广泛的讨论。读过《条例》修订稿，总体感觉是比较客观和比较务实的，然而有些提法或者规定仍需探讨。
首先应该明确，在高速公路与普通公路之间，谁才是“主体公路”？这次修订出现了一个新的概念，普通公路是公路主体，高速公路是公路补充。如果看全国公路总里程，一个占97%，一个占3%，当然占全国公路总里程97%的普通公路是主体，而高速公路成了补充公路。但这样的判断和定性，与人们出行的实际，特别是与现在高速公路在人们生活中的作用是相悖的。去年底统计，在国道上的日交通量是15157辆，而在高速公路上的日交通量是23551辆，是普通公路的1.6倍，通行效率更是不可比拟的。高速公路已经把省与省，市与市，县与县联系起来了。在现代社会生活中，在经济社会发展中，高速公路发挥着极其重要的作用，并成为老百姓出行的首眩如果把高速公路确定为公路补充，认为是少数人在使用或者是特定群体在使用，与实际不符。这样的提法或认识，势必影响到公路公共政策的制定和走向。
其次，是关于收费期限的规定。有媒体称，这次修订将取消公路收费的期限。这可能给社会公众带来比较大的误解。其实，《条例》修订稿并没有取消收费期限，只不过采取了不同的做法。过去是相对固定的收费期限，今后是相对灵活的收费期限。这绝不是取消了收费期限，更不是公路将无限期收费。但是，如果以何时偿还了贷款和回报来灵活确定收费期限，那么政府授予企业的特许经营期限是不是也变成一种灵活的期限？可是原则上讲，政府必须规定明确的经营期限，因为在明确的经营期限内，才可以明确政府和企业双方的权利义务。解决灵活的收费期限和固定的经营期限的矛盾，可以把确定灵活的收费期限，改为在特许经营合同中在规定的经营期内双方约定具有弹性的和留有余地的收费期限条款。
第三，是关于公路资产问题。这次修订规定了收费公路资产不得转让，也不能上市。这是一个大的政策转变，不仅给公路资产安全披上保护衣，更重要的是维护了社会公众的公共利益。因为它切实减轻了社会公众的经济负担，社会公众只要支付通行费偿还高速公路建设的贷款就可以了，而不需要支付承担资产上市后的股市股息的费用。但资产不能上市还是留了尾巴，公路收费权仍可以转让、抵押和质押。从某种意义讲，公路收费权，代表着公路的全部收益。在市场条件下，如果拿到和控制一个项目的全部收益，而且又是搛钱的项目，当然谁都愿意做，也很容易拿到贷款。问题是，这样的项目为什么要绕个弯子，委托第三方去拿着收费权到银行做抵押（或质押）贷款，然后去建设、经营，社会公众再偿债和付上合理回报呢？与其如此，不如政府直接举债，委托给企业干，即省了支付合理回报，又省了相对高的银行利息，还降低了公路权益流向市场的风险。
第四，是关于特许经营问题。特许经营制度是针对公共产品的生产而制定的。公共产品本来由政府生产提供，现在改由企业生产提供。本来政府自己的事，现在委托给企业去办，总需要审核和一些条件，所以有了特许经营制度。这里说的企业包括民营企业、国有企业、也包括外资企业。但从《条例》修改稿看，似乎只是经营性公路实行特许经营制度，而其它类型的公路不实行特许经营制度。这从法理上很难讲通，也难以服众。原则上讲，不管什么类型的公路，只要不是政府自己在经营、自己在管理，都需要政府与这家企业签订特许经营合同，不管这家企业是国企、是民企、还是国外企业，因为都需要也必须明确双方在公路经营中的权利和义务。即使是国企，也是政府把经营权交给这家国企而不是另外一家国企，同样需要签定特许经营合同，双方按照权利义务约定，向社会公众提供相关公共服务。
第五，关于差异出行。“用路者付费、差别化负担”，是否可以理解为“有钱”的“特定群体”跑高速公路，“没钱”的“寻常百姓”跑普通公路，因为普通公路是不收费的。其实不然，表面上普通公路不收通行费，其建设和维护都由政府公共财政负担。但公共财政的钱，还是向社会公众通过收取车辆购置税和燃油税等筹集的，只不过收的时候是叫“税”没叫“费”。既然强调公路的公益性、强调公共服务的均等化，就不能因为“差异化出行”把寻常百姓从高速路上差异掉。如何让收入较低的寻常百姓也能跑得起高速公路，应当是《条例》修改稿需要下气力解决的政策问题。
高速公路已经成为当今社会人们出行的主要选择。路权是公有的、土地是公有的、改革开放的成果是共享的，要做到“没钱”的寻常百姓一样可以跑高速公路，办法只有适当降低收费标准，这一方面靠适当延长收费期限，也就是今后实行的比较灵活的收费期限；另一方面也要靠公共财政对收费标准给予适当补贴。
（作者为公共服务学者，《公权市撤一书作者）
(原标题：高速公路要让寻常百姓跑得起)
本文来源：人民网
