收费公路不能沦为地方债务的保障
2015-07-25 来源：中国经营报
收费公路不能沦为地方债务的保障
梁发芾
《收费公路管理条例》修订稿计划调整公路收费期限，政府收费高速公路的偿债期按实际偿清债务所需的时间确定，各省实行统借统还；特许经营高速公路经营期限一般不超过30年；偿债期、经营期结束后，重新核定收费标准，实行养护管理收费。现行收取通行费的“政府还贷公路”模式，将转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。
高速公路贷款修路，收费还贷，本无可厚非，但人们想不明白的是，贷款修路已经有20多年，此前并无亏损之说，为什么这两年突然出现巨亏？近几年中国快速进入汽车时代，车辆拥有量大幅度增加，道路车流量也大幅提高，如此大好形势面前，收费公路本不该出现巨大缺口。中国高速公路的财务信息缺乏公开透明，我们看到的信息也不过是有关方面自说自话，所以，收费公路到底真亏假亏，无法准确判断。
其实问题的症结，可以从公路债务被纳入地方债体系这个消息中进行解读。
一方面，近两年地方经济不景气，尤其房地产出现剧烈下滑局面，土地出让金大幅下降；另一方面，地方债务已经如山一样堆积在面前，这使地方债的偿还面临极为艰巨的局面。以前，地方债务多以土地出让金作为偿还保障。现在，土地出让金拿不到，而债务日益逼近，中央政府决定将地方政府欠银行的2万亿元贷款进行债券置换，延期偿还，但置换也不理想。这就是这一两年收费公路突然变得巨额亏损的原因所在。收费公路悄然承载了以往土地出让金的职能，为地方政府消化巨额债务。地方财政拮据的时候，公路为地方政府积聚财力的做法早已不是什么新闻，两年前一些地方已经通过加大对公路行车违章的罚款，每年为地方政府带来数千亿元的额外收入。但罚款不可能无限扩张，所以，将目光转向收费公路，将收取的费用挪用于偿还地方债，就成为不难理解的选择。
现在，不少收费公路偿债期陆续到期。而按照以前的规定的承诺，到期的公路必须停止收费。但放弃这样一笔丰厚的收入，对于需款的地方政府来说，是绝对不甘心的。把公路债务纳入地方债，已经到期的公路继续收费，统筹用于偿还地方债，成为化解地方债危机的又一选择。但将公路变成地方偿债的财源，在道理上是说不过去的，弯子是一下子转不过来的，因为此前的承诺很清楚，公路收费就是用于偿还修路的借款，这笔款项专款专用，不能用于别处，甚至在此前的承诺中，每条公路的收费所得只能用于该条公路，不能用于其他公路。这种情况下，有关方面进行变通，一面在财务上报出连年亏损的信息，据此堂而皇之地延长到期公路的收费，一面将专款专用改为统借统还，接着这种变通继续延伸，“统借统还”也不只是指公路债务，而且还扩大到整个地方债的“统借统还”。公路收费放到地方债的整个大盘子里面了。
收费公路延长收费期限，这再次证明了“收费的大门一旦开启便会越开越大，永难关闭”这样一个财政史上颠扑不破的定理。
收费公路问题，自然而然让人想到晚清的厘金和各种杂捐。晚清太平天国起义时，攻占了清朝最为繁荣富庶，财力最为集中的江南地区。大清政府军费无从筹措，只好允许地方政府通过征收厘金和杂捐的方式筹集军费。征收厘金和杂捐只是为了应付太平天国战争而采取的权宜之计、临时举措。这些财政征收不属于国家的正式税收，征收之时也说定在战争结束后立即停止。但太平天国战争结束后，厘金和杂捐不但不能被取消，反而变本加厉，规模更为巨大，征收更为苛细。在严重的时候，任何一级政府，任何一个部门，都可以设立一种杂捐。因为几乎所有的货物、商品甚至人们的行为都要被征收杂捐，所以有人激愤地说“自古未闻屁有捐，而今只有屎无税”，其实到了民国时期，一些地方真的实行“大粪捐”，将征收来的钱款用于地方环卫开支。
到了民国时期，虽然中外商人都呼吁取消厘金，规范杂捐，但因为厘金和杂捐养活着地方政府，成为地方最靠谱的财政收入，食髓知味的地方政府誓死保卫这种收益，所以，直到北洋政府垮台，厘金和杂捐都依然故我。国民党的南京政府建立后，在国内人民的强大呼吁和压力下，中央政府通过与地方进行种种讨价还价，在1930年名义上取消了厘金，但实际上并不是真正的取消，而是进行了归并整理，用营业税、货物税和印花税之类名义更换了厘金的名义。至于各项杂捐，直到国民党政权垮台后，改朝换代之后才被消除。
现在的公路收费，本来是为了偿还贷款的，可是，地方政府已经觊觎这样一笔巨额收入，甚至依赖于这笔巨额收入。贷款偿还清之后，也可以顺势将公路收费收入用于偿还其他地方债务，成为解决地方政府财政困难的工具，成为永久性的收入来源，成为地方债的永久担保。这正是修订《收费公路管理条例》，延长收费期限，将公路债务纳入地方债体系的本质所在。
“收费的大门一旦打开，就很难关上”。这是财政史上的一条铁律。所以，问题的根本在于永远要守护好收费的大门，不让它轻易被开启；即使打开也不能让它轻易开得更大。而能够守住这扇大门的根本，就是要有一套真正行之有效的民主财政制度。目前没有这样的制度， 所以收费公路的问题目前无解。
