专家谈高速延长收费年限:最终能增加民众福祉
2015-07-24
核心摘要
此次条例修订之后的亮点是收费公路收费时限延长，收费的范围从还清债务扩大到养护和管理阶段，这一点其实是可以理解的，因为现在公路债务越滚越大，而每年公路的收入不敷支出，如果不延长收费期限并增加养护和运营收费，则公路债将继续扩大，而其最终偿还将由全体民众负担。
本报记者孙春芳北京报道
“收费公路延长收费年限，最终是能增加民众福祉的。”国家行政学院教授王伟于7月21日交通运输部召开的新闻发布会上解读《收费公路管理条例》(简称《条例》)修订稿时作如是表示。
《条例》修订稿对于高速公路收费期限的规定包括，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，修订后的《条例》不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。
而高速公路在政府性债务偿清以及特许经营高速公路经营期届满后，可实行养护管理收费以解决高速公路养护费用的问题。
高速公路实行养护管理收费
王伟援引日本的例子称，2005年，日本出台了一部名为《日本高速公路资产持有及债务偿还机构法》的法律，对收费公路进行了改革。专门成立了一个机构，继承拥有了道路公团建成的所有高速公路网的资产，是代表国家来掌握，同时也承担了所有债务偿还的责任。这个法律设定的目标是在2050年完成还款任务，如果满打满算，实际上从1952年就开始建设，到2050年是98年的收费期。
事实上，此次条例修订稿正是在一部分收费公路收费大限即将来临而其债务尚未还清的尴尬局势下出台的。
王伟称，山东省境内一些高速公路就遇上了上述问题。
为此，去年年底，山东省政府同意对2004年《收费公路管理条例》施行前山东省通车及在建的政府还贷高速公路继续收费。
《条例》修订稿对于高速公路收费期限的规定包括，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，修订后的《条例》不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。
其中，《条例》修订稿调整了政府收费公路统借统还制度。将“统一贷款、统一还款”修改为“统一举债、统一收费、统一还款”。统借统还的主体由省级交通主管部门修改为“盛自治区、直辖市人民政府”。
其次，特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。
而政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费，以解决高速公路养护费用的问题，保证高速公路正常通行。
另外，对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。
用路者付费差别化负担
对于高速公路以外的其他收费公路，《条例》修订版则规定收费期限最长不得超过15年，但是国家确定的中西部省区市最长不得超过20年。
特许经营公路中的一级公路和独立桥梁、隧道的经营期限最长不得超过25年，但是国家确定的中西部省区市最长不得超过30年。
收费的一级公路、二级公路、独立桥梁、独立隧道等在偿债期限或者经营期限届满后必须终止收费，其剩余政府债务经审计后全部纳入预算管理。
交通运输部法制司副司长魏东表示，从国际和国内公路交通网发展实践看，收费与收税制度的选择，主要是兼顾公平与效率的选择。
其中，普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，对社会公众提供均等化的公共普遍服务；收费公路则由于以对特定用路群体提供效率服务为目标，用路者的使用频次存在较大差异，而宜采用直接收费的方式，其建设养护管理资金主要由用路者负担，解决税负不公平问题。
发改委综合运输研究所研究员董焰表示，此次条例修订之后的亮点是收费公路收费时限延长，收费的范围从还清债务扩大到养护和管理阶段，这一点其实是可以理解的，因为现在公路债务越滚越大，而每年公路的收入不敷支出，如果不延长收费期限并增加养护和运营收费，则公路债将继续扩大，而其最终偿还将由全体民众负担。
2014年12月23日，交通运输部公布的《2013年全国收费公路统计公报》显示，2013年全国收费公路亏损661亿元，自2011年至2013年，收费公路的负债额度持续增加。
董焰表示，收费公路收费政策变化后，最重要的一点是公路建设、运营、养护的筹资、支出，收费公路的收费账目都必须向社会公开，接受其监督。条例修订稿在这方面应该有更加细化的规定，或者今后出台这方面的细化的单行规则。
条例修订稿规定，所有收费公路的投资债务、通行费收支等信息定期公开，全面接受社会公众监督。
除收费政策调整外，此次条例修订的另一核心要点是公路建设的筹资方式发生革命性变化。交通运输部财务审计司司长许春风表示，新的条例规定，像普通公路(包括非收费公路或者农村公路)等，这些没有收益的公益性事业的发展，除直接由财政预算保障外，不足部分应由地方政府发行一般债券融资，以一般预算收入偿还。像政府还贷路这种有一定收益的公益性事业发展，除直接由财政预算保障之外，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的专项收入进行偿还。
同时，文件明确各地政府债券的“借、用、还”要全部纳入预算管理和地方人大审议的范围，这些规定意味着举债主体已经从过去的交通运输部门转到了政府的部门或者政府的财政部门。
