京津冀规划四层次轨道交通网络资金问题待解决
2015-07-23
对于每天往返于主城区和远郊区的上班族，以及经常在京津冀三地往返的人士而言，即将公布的京津冀交通一体化规划（下称交通一体化规划），将会影响他们的工作和生活。京津冀试图改变以北京为中心、放射状的交通网络，取而代之的是一个多中心网格状的路网格局，其核心思路是以轨道交通的方式实现城市之间以及城市内部的互联互通，建设“轨道上的京津冀”。
在此规划下，四个层次的轨道交通网络逐渐明晰，分别为干线铁路、城际铁路、市郊铁路和城市轨道交通。下一步，京津冀三地政府将会在这四个轨道体系的布局和衔接上做文章。
在京津冀交通一体化的共同诉求之下，河北方面希望给区域内的交通网络增加密度，天津方面希望建设快速、便捷、低价的京津同城化高速铁路网络，北京方面希望疏解城市内部的交通压力。
备受关注的京津冀交通一体化发展蓝图绘就，即将步入贯彻、实施阶段。但是接下来，将面临着如何筹措建设资金、三地政府如何沟通协调、体制机制难题如何破解等一系列待解的问题。
京津冀交通网架
京津冀交通一体化是京津冀协同发展中率先突破的三个领域之一。目前，京津冀协同发展规划纲要已经下发至三地省市级政府，与此同时，交通、生态、产业三个专项规划也已上报，预计不日将会印发。
三地交通一体化发展的核心内容是“轨道上的京津冀”，在交通一体化规划下，又有多个细分的专题规划，其中包括由北京市政府牵头负责的市域（郊）铁路网规划和国家发改委牵头负责的城际铁路网规划。
据悉，规划明确将改变目前以北京为中心、放射状的交通网络格局，代之以更为现代化的多中心、网格状交通架构，这将更加有利于城市之间的交通联系，同时可以缓解首都北京的交通压力。
2015年7月13日，北京市交通委公布京津冀协同发展交通一体化北京推进方案，北京市交通委主任周正宇介绍，京津冀轨道交通体系由四层网络构成：干线铁路、城际铁路、市郊铁路和城市轨道交通。解决京津冀区域的交通，必须依靠上述四个轨道体系的合理衔接。
干线铁路技术等级较高，设计时速300公里以上，站间距30公里左右，主要承担对外运输职能。目前京津冀区域内干线铁路的覆盖水平较高。除了河北的承德、张家口、衡水三市之外，区域内所有地级以上均有客专过境。上述三市在（北）京沈（阳）、（北）京张（家口）、石（家庄）济（南）三条客专建成通车后，将能实现客运专线全覆盖，覆盖水平之高，是国内其他城市群无法企及的。
国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东认为，城际铁路要实现区域内城市之间连通，并且带动沿线区县和中小城镇的发展，其技术等级相对干线铁路而言，要低一些，设计时速在160公里-260公里之间，站间距10公里-15公里之间。
从区域内城市之间经济联系角度观察，程世东认为建设城际铁路的迫切性没那么强。在他看来，城市群核心的城市之间要有比较紧密的产业联系，如果没有，只能称之为城市密集带。京津冀区域内城市之间产业联系并不紧密，城市之间竞争大于合作，因而，支撑它的轨道交通就没有那么迫切。
同时，干线铁路也承担了部分城市之间交通运输的职责，这也在一定程度上降低了对城际铁路的需求。“当然，从引导推动城市群发展角度来说，可以适度超前，但是不应该过度超前。”程世东说。
据新华社报道，京津冀之间今后将由27条城际铁路线路连通，总规模达到3796公里。其中4条线路建设日程已经明确，京唐城际、京滨城际将于2015年内开工，2016年底前开工廊涿城际、首都机场到北京新机场城际铁路联络线。
市郊铁路建设将是另一个建设的重点。市郊铁路将主要解决30公里到70公里出行需求，对于北京市而言，建设市郊铁路十分迫切。而且从国外经验看来，东京、伦敦、巴黎都市圈都发展了满足通勤需求的市郊铁路。
此前，北京市采取的是将地铁延伸的办法，缓解郊区、卫星城与主城区之间的交通压力。不过在业内人士来看，这种做法并不合理，地铁运行速度慢（时速30公里-35公里），站间距短（1公里多），从远郊区到主城区耗时过长，不符合通勤客流对时间的要求。
程世东认为，城际铁路客流以商务出行为主，市郊铁路满足都市圈内的通勤需求。通勤乘客对票价和时间敏感，当然线路的技术标准会更低一些，设计时速为80公里-120公里，站间距为3公里-5公里。
市郊铁路建设计划已经被北京市政府提上日程。
2015年7月13日，北京市交通委主任周正宇透露，未来1000公里的地铁网络加上1000公里的市郊铁路将构成北京轨道交通网络的主体部分。
第一条样板线初步确定为平谷线。按照初步方案设计来估算，平谷区的居民搭乘该线，仅需半小时就能抵达北京市城区。
南开大学城市与区域经济研究所李兰冰副教授认为，包括日本大都市圈在内的世界级城市群，轨道交通极为发达，基本上能够实现公交化运营，因此她建议由三地政府共同出资，建设京津冀城市群的市域（郊）铁路网，使得京津冀城市群有着更合理的空间布局。
李兰冰同时认为应该建成快速、便捷、低价的同城化高速铁路网络。采取增加发车班次、延长首末班车时间、降低两地城际铁路票价、设立通勤月票等措施，方便两地居民通勤。优化城市交通和高铁网络之间的衔接，缩短乘客换乘的距离和时间。
在程世东看来，京津冀交通网络从单中心架构转为网格状格局，也为了疏解北京的部分交通功能，缓解目前北京过境交通压力。
东北到华东、华南的客流是北京最大的过境客流，山西、内蒙古等地的煤炭运输是北京最大的过境货流。因而未来或许会进行布局上的调整，例如可以修通京沈客专到京保线的联络线，使得东北的客流可以直接分流京沪线、京广线，无需再到北京过境。
在货运分流上，山西等地煤炭经公路运输过境北京，这时常造成进出京的京藏线拥堵不堪。为解决煤炭出海问题，目前正在修建大外环高速公路，途经河北省的张家口、涿州、廊坊、承德，以及北京市的大兴区、通州区和平谷区等地。同时，运输山西煤炭的大秦线已经饱和，张家口到曹妃甸港的煤运通道正在修建，届时将会引导部分煤炭公路运输转为铁路运输，缓解煤炭运输过境北京的压力。
7月16日，交通运输部例行新闻发布会上公布，交通部编制了《京津冀协同发展规划纲要交通一体化实施方案》、《京津冀交通一体化2015-2017重点任务台账》、《京津冀交通一体化2015年重点工作》，这些文件经过京津冀交通一体化联合小组会议审议，即将印发。
交通部综合规划司副司长张大为介绍，交通部正在推进京津冀交通重点项目的建设。比如加快京秦高速、京台高速、首都地区环线高速等区域性通道建设，同时加大对环京津贫困地区农村公路建设的支持力度，加快推进津冀沿海港口工程的建设，还有城际轨道交通项目的前期工作也在推进，力争今年开工建设。
同时，区域运输一体化也在深入推进。交通部正在开展京津冀城乡客运一体化试点，还有交通“一卡通”互联互通，以及提高区域高速公路的ETC联网收费车道的覆盖率等建设项目。今后，京津冀三地有望实现区域内的交通管理以及政策统一，适应三地共同的发展目标。
筹资难题
一位资深研究人员介绍说，京津冀交通一体化规划是中长期规划，很多规划的线路并非很快上马，因而近期建设任务不会特别繁重。尽管如此，如何解决筹资难题，三地政府如何协调建设筹资事宜，仍然是一个十分关键的问题，它在决定着三地交通一体化落地效果。
为打造“轨道上的京津冀”，由京津冀三地政府和中国铁路总公司共同出资100亿元，注册成立了京津冀城际铁路投资有限公司，该公司作为京津冀城际铁路项目的业主，承担规划、投融资、建设、运营管理职责。
北京铁路局、北京市基础设施投资公司、天津铁路建设投资控股（集团）有限公司、河北建投交通投资有限责任公司四家股东的持股比例为1∶3∶3∶3。由于京津冀三家股比一致，公司并无实际控股方，这体现了平等、合作、协同的理念，但也预示着未来可能会有协调难题。据报道，该公司董事长由三地轮流委派。
该公司计划在京津冀修建27条城际铁路，其中，最近两年内计划开工的四条线路分别为京唐城际、京滨城际、廊涿城际、首都机场到北京新机场城际铁路联络线，投资总额约为1000亿元。
京津冀城际铁路投资有限公司董事长郝伟亚2015年7月2日介绍，上述四条城际铁路政府投资100亿元，剩余的约900亿元需要多渠道融资。
记者获悉，在京唐城际铁路等项目上，有望采取时下热门的PPP（政府和社会资本合作）模式，社会资本以产业基金形式进入项目公司。目前，京津冀一体化轨道交通基金正在酝酿成立。
在京津冀城际铁路PPP产业基金交易结构中，信托等社会资金通过发起设立集合（查询信托产品）成为优先级LP（有限合伙人），铁路建设公司成为中间级LP（有限合伙人），两者均享受固定的基金收益回报。
而作为政府出资的京津冀城际投资有限公司出资一部分，并成立基金管理公司，作为GP（普通合伙人）劣后，可以分配超额基金收益。
而在具体线路上，产业基金、财务投资人、运营方的铁路局、线路施工方、京津冀城际投资有限公司又有不同的出资比例，金融机构也提供债权融资。这将很好地实现吸引社会资金参与京津冀轨道交通建设中。
一位资深研究人员介绍说，吸引社会资本参与是不错的选择，但是信托、保险等财务投资者追求的是盈利，因而要求铁路线路有稳定的收益回报。在实际操作中，可以采取政府补贴，或者铁路项目捆绑土地开发等方式实现盈利。但这种方式的可行性亦有待检验。
目前铁路线路普遍采用“铁路＋土地综合开发”模式，即统筹铁路建设与沿线土地开发，通过城际铁路建设带动沿线城镇经济发展，实现土地升值，再利用土地升值收益反哺城际铁路建设运营。
由于城际铁路和市郊铁路往往涉及两三个省市，因而它比普通的PPP项目更为复杂，需要在吸引社会资本之前，在政府之间达成明确的协议。
以北京市规划的平谷线为例，大部分建设均在北京境内，一部分线路在河北燕郊。从使用者来说，该线路将使人口密集的燕郊居民受益，因而在线路建设的投资主体、出资比例分配以及运营以后亏损如何补贴等问题上，需要两地政府充分沟通，在线路建设之初便要予以明确。
南开大学城市与区域经济研究所李兰冰副教授告诉记者，如何让京津冀放弃自己的“一亩三分地”意识十分重要，因此要实现京津冀交通一体化需要在体制、机制上创新。从而真正能够实现三地的合作协同发展。
过去在高速公路建设上，由于缺乏有效沟通，同时基于各自利益的考虑，出现了“断头路”，“最后一公里”不通的状况。在京津冀协同发展的背景下，能否解决地区利益、部门利益造成的梗阻，在很大程度上事关交通一体化的成败。
