高速公路该不该“长期收费”
2015-07-22
西北望
交通运输部昨天召开新闻发布会，向社会公布《收费公路管理条例》修订稿（简称《条例》修订稿），并公开征求意见。《条例》修订稿规定，政府收费高速路偿债期拟按实际偿清债务所需时间确定，各省实行统借统还；特许经营高速公路经营期一般不超30年，届满后与偿债期政府收费公路统一收费；偿债期、经营期结束后实行养护管理收费（见A8版）。上述关于调整收费期限的规定，引发公众高度关切和舆论热议。
为延长收费开“绿灯”
现行《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年，经营性公路的收费期限最长不得超过25年；收费公路的收费期限届满，必须终止收费，政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。按照这个规定，收费公路在收费期届满后必须停止收费，没有任何例外的情形，即便是还没有还请贷款或有偿集资款，到期了也必须停止收费。
目前，各地有一些收费公路的收费期限已经或即将届满，面临着“必须停止收费”的情况。一些地方利用《收费公路管理条例》中的另一条规定“盛自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”，以“统贷统还”的名义，规定只要辖区内还有收费公路的贷款没有还清，其他收费公路包括收费期已届满的收费公路都可以继续收费。如山东省交通部门去年12月宣布，当年底收费期满的15条（段）高速公路继续收费，其理由就是省内高速公路实行“统贷统还”，高速公路收费期满后可以延长收费期限。
按照一些地方对“统贷统还”的解释，即便辖区内只有一条收费公路没有还清贷款，其他收费公路就可以堂而皇之地继续收费。由于地方可以适时新建收费公路，要达到“还有收费公路没有还清贷款”的条件是很容易的，所以从理论上说，单凭“统贷统还”这一条，至少政府还贷公路就具有了无限期延长收费的理由。
现在，正式公布的《收费公路管理条例》修订稿，将原定收费公路的具体收费期限一笔取消，而调整为“按实际偿清债务所需时间确定”、“偿债期、经营期结束后实行养护管理收费”等可供“灵活掌握”的标准。偿债期、经营期结束后实行的“养护收费”，虽然标准可能有所降低，但仍然属于收费性质。这就意味着，收费公路的收费期不再受法定年限的制约，而变成了“长期收费”。比起地方政府对“统贷统还”的扩大解释与运用，《条例》修订稿显然更直接而彻底地为收费公路延长收费开了“绿灯”。
“羊毛”出在谁身上
将收费公路收费期满后“必须终止收费”，改为收费公路偿债期、经营期可以“灵活掌握”，偿债期、经营期结束后可以“长期收费”，《条例》修订稿中出现的这一重大变化，自然受到舆论的批评质疑。很多人难以理解的是，既然收费公路有的直接由政府投资修建和管理，有的虽然是经营性公路，也仍然具有相当的公益属性，为何在多年来收取巨额通行费的基础上，政府不能加大对高速公路的财政投入，大幅增强高速公路的公益性质，使之成为完全意义上的“公益路”、“免费路”呢？特别是，在收费公路偿债期、经营期结束后，政府还要继续收劝养护管理费”，相比以往天文数字般的通行费，“养护管理费”大约算是一笔“小钱”，但这样的“小钱”政府也不放过，实在是太小家子气了。
政府应当加大对公共服务包括公共交通服务的投入，这个道理肯定是没错的。从这个角度看，政府还贷公路和经营性公路最终都应当彻底取消收费，包括“养护管理”在内的所有成本，都应当由财政承担。循此逻辑继续往下推，问题就来了：财政投入主要来源于税收，税收又来源于纳税人的贡献，“羊毛”还是出在“羊”身上。看似高速公路由财政全部承担，所有车辆都可以免费通行，其实这些成本仍然转嫁到了纳税人身上，纳税人仍然是最终的买单者。
不过，上述两种模式还是有着重大区别——前者主要突出了市场和效率的因素，体现了“差别化负担”原则，后者主要突出了公益和公平的因素，体现了“均等化负担”原则。按照部署，今后我国将构建以占公路总里程97%左右的普通公路为主体、3%左右的高速收费公路为辅的路网体系，97%左右的普通公路实行完全免费通行，3%左右的高速收费公路实行由用路者付费，符合公共服务“公益为主、市场为辅”的总体改革方向。
据国家行政学院教授王伟介绍，2009年日本民主党政府拟推行高速公路免费，民调结果显示，反对者高达68.1%，支持者仅为26.1%。反对者认为，高速公路如果免费，政府就要增加税收，使用高速公路者只是少数人，全体纳税人为此买单不公平。最终高速公路免费方案被否决。这个典型案例，对我们探索中国收费公路改革应该当有所帮助。
关键要杜绝“糊涂账”
其实，公众的疑虑并非是无谓的矫情，更不是“逢X必反”式的民粹情绪。人们知道天下没有免费的午餐，一般也明白“不交通行费就要多交税”的道理，因此并不是一味反对高速公路收费，而是担心这个收费收得不尴不尬，花得不明不白，担心高速公路沦为一些部门和企业的“小金库”，成为某些强势人物的“提款机”。从一些地方高速公路管理部门和企业普遍高工资、高福利，普通收费员也动辄年薪十几二十万，高管年薪更是高到“天价”，到近年来多地交通系统、高速公路领域屡屡曝出贪贿大案，无不说明人们的这些担心并不是多余的。
如果严格按照新的法定标准和审批程序，收费公路在原有期限上延长收费甚至“长期收费”，或许都不是关键的问题。最关键的问题在于，实行新的收费条例后，每一条收费公路收取的每一笔费用，都必须纳入严格的监督管理，其中每一分钱最终用在了何处，用得是否合理合规，都必须进行有效的流程控制，并给出明确的说法。高速公路的收支再也不能成为一本“糊涂账”，再也不能出现今天刚说去年亏了几十个亿，明天就改口说下属某分公司的账算错了，去年实际是盈利几个亿之类咄咄怪事。
为此，《条例》修订稿规定的强化政府对收费公路的监管，明确对政府收费公路实行规范的预算管理，所有收费公路的投资债务、通行费收支等信息定期公开，全面接受社会公众监督，这些内容应当不折不扣严格执行。只有比照政府信息公开和上市公司信息公开的标准，不断加大收费公路收支信息公开范围和力度，把每家企业、每个时段、每个项目的收费细目直到每一笔钱的来龙去向都向社会公开，我国收费公路才能真正塑造公信力、回归公益性，为公众提供最优化的交通服务。
