兼顾公平与效率推动可持续发展聚焦《收费公路管理条例》修订
2015-07-22
财税体制改革深刻影响“贷款修路”等政策
交通运输部财务审计司司长许春风：
去年以来，国务院加快推进财税体制改革的步伐，先后出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于深化预算管理制度改革的决定》，新的《预算法》等改革政策出台，对《收费公路管理条例》的“贷款修路、收费还贷、统贷统还”等政策产生了深刻的影响。主要体现在以下几个方面：
一是改变了交通融资平台统筹融资的功能。这些文件和新的《预算法》要求，明确划清政府与企业的界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。这就意味着，交通融资平台直接向银行贷款修建公路的做法已经不符合这些新的规定和要求。“统贷统还”也应该改为各级政府的“统借统还”。
二是明确普通公路和政府收费公路分别纳入一般债券和专项债券的融资渠道。文件规定，普通公路除直接由财政预算保障外，不足部分应由地方政府发行一般债券融资，以一般预算收入偿还。政府还贷公路等有一定收益的公益性项目发展，除直接由财政预算保障外，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的专项收入进行偿还。同时，文件明确，各地政府债券的“借、用、还”要全部纳入预算管理和地方人大审议的范围，这意味着举债主体已经从过去的交通运输部门转为政府或者政府的财政部门。这些规定都在现行《收费公路管理条例》里面没有体现，需要按照改革的要求进行修改完善。
三是明确要推广使用PPP（政府与社会资本合作）模式。根据文件的精神，收费公路如果发行政府专项债券有困难或者额度不够，将采取鼓励社会资本通过特许经营的方式，采用PPP模式来推动发展。政府对投资者按照约定的规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任。这也要求进一步完善现行《收费公路管理条例》中关于特许经营制度的一些规定。
根据改革要求，结合我国收费公路的发展历程以及当前我国公路正处于加快成网的关键时期，今后一段时间仍要坚持“收费”和“收税”并行的政策，支持加快公路交通发展。今后公共财政税收主要用于保障提供公共服务均等化的普通公路发展，收费公路则通过直接向用路者收费的方式来发展并提供效率服务，同时鼓励社会资本投资。因此，收费公路政策仍需坚持，并且应该通过修订《收费公路管理条例》等法规，推动新的符合财税体制改革要求的公路交通发展投融资机制建立。
交通运输部管理干部学院教授张柱庭：
以举债方式建设的政府收费公路和过去的政府还贷公路在建设资金来源、收费主体、资金使用方面有较大区别。
在建设资金来源方面，过去政府还贷公路主要依靠银行贷款筹措建设资金，下一步以举债方式建设的政府收费公路依靠发行政府债券来筹集建设资金，并且政府发行的债券有规模限制。
在收费主体方面，过去政府还贷公路主要由事业单位进行收费，下一步由依法设置的非营利事业法人组织实施建设和管理。
在资金使用方面，过去政府还贷公路收费资金主要用于归还银行贷款，下一步，以举债方式建设的政府收费公路收取的资金，主要用于归还政府发行的债券。
兼顾公平与效率构建“两个公路体系”
交通运输部公路局副局长王太：
这次《收费公路管理条例》修订是根据中央全面深化改革和全面依法治国的要求，大力推进收费公路发展模式、体制机制、投融资制度的改革，确保公路交通可持续发展，为实现“两个一百年”的宏伟战略目标提供有力的支撑。
我国处在社会主义初级阶段，专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求。坚持和依靠收费公路政策，仍然是公路可持续发展的必然选择。从兼顾公平与效率的角度出发，交通运输部提出构建“两个公路体系”的总体思路，就是采取收税与收费长期并行的方式，体现统筹发展以普通公路为主的体现基本公共服务的非收费公路（收税公路）体系和以高速公路为主的提供低收费、高效率服务的收费公路体系。
从国际上看，在税收不足的情况下，通过收取车辆通行费发展和维护高速公路是一种趋势。实践也证明，仅凭税收来维持一个国家庞大的公路基础设施网络是很困难的。
交通运输部在对高速公路的功能、特点和资金保障进行充分调查、研究、论证后认为，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。在我国公路网中，占公路总里程97%左右的普通公路是主体，采取向车辆用户普遍征税的方式筹资，实现连接城乡、通达全国，保障公路的基础性、均等化的基本公共服务；占公路总里程3%左右的以高速公路为主的收费公路是补充，向公众提供可自由选择的高效率、高水平通行服务，实行“谁用路、谁受益、谁付费”。
为了加强政府在满足社会公众基本出行需求的普通公路发展方面的责任，《收费公路管理条例》修订征求意见稿中，大幅提高了收费公路的设置门槛，进一步缩小了收费公路政策的适用范围：全面停止新增二级公路收费项目；一级公路、独立桥梁、独立隧道项目维持原来的收费期限，偿债期或经营期满后立即停止收费，全部纳入非收费公路体系，剩余的政府性债务和养护管理资金全部由公共财政承担。
高速公路收费符合谁用路谁付费的公平原则
国家行政学院教授王伟：
我国公路发展的税收主要是两种：一是车购税，主要用于公路建设；二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护。由税务部门来征收的成品油消费税并非全部都用于普通公路养护，很大一部分是用于航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展以及农业机械柴油和渔船柴油补助。所以，收费公路自身的养护管理、债务偿还等所需资金，要通过收取车辆通行费予以保证。车购税、成品油消费税和车辆通行费的支出范围和用途不同，不存在重复收费的问题。
数据显示，2013年，我国公路建设支出是13692亿元，车购税只有2234亿元，一般税也只有1071亿元，因此整个公路建设税收的缺口高达10387亿元，缺口占比高达75.9%，这一缺口只能通过银行贷款或吸引社会资本投资解决。此外，非收费的普通公路养护费用每年需要2800亿元，而成品油消费税实际投入只有1443亿元，普通公路养护税收缺口也高达1357亿元，缺口占比48.5%。
世界上任何国家都没有真正意义上的免费公路。虽然公路是公共产品，但是其发展资金来源不是收税就是收费。收税和收费是此消彼长的关系，取消收费就需要大幅度地增加收税。
美国为什么收费公路少呢？整个高速公路网建设时联邦政府投资90%、地方政府投资10%。2010年，包括燃油税、重车税、轮胎税、牌照税在内的专项税高达2114亿美元，全部用于路网的维护和改善，而当年公路支出是2043亿美元，税收是有富余的，所以美国收费公路少。近年来，美国的情况也发生了变化。随着路网老化，大量早期公路、桥梁出现了问题，需要维修、重修。每年2000多亿美元的专项税已经不足以支撑公路发展，美国将增加收费公路作为方法之一。
为了解决税收不足的问题，有的发达国家已经向收费公路转型。以德国为例，2003年，德国的高速公路开始对12吨以上的货车征收通行费，2012年又把征收的范围从高速公路扩大到四车道的普通联邦公路，明年将开始对小客车征收高速公路通行费。
《收费公路管理条例》的修订，实际上是一个选择题，也就是在收费和收税之间怎样选择，才更加合理、更加公正。2009年，日本试图推行高速公路免费，在向社会征求意见时，民意调查中反对高速公路免费的人高达68.1%，支持高速公路免费的人只有26.1%。反对者认为，如果停止高速公路收费，全部改由税收承担，那些没走高速公路的人，要为走高速公路的人付费。最终，高速公路免费方案被否决。
这次对《收费公路管理条例》进行修订，实际上强调了高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的公平原则，不仅能够有效化解高速公路的债务风险，为高速公路提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到改善。
加强监管保障用路者享受高水平服务
交通运输部法制司副司长魏东：
前段时间，交通运输部向社会公布了《2014年全国收费公路统计公报》。我国目前收费公路中约66%是高速公路。《收费公路管理条例》修订征求意见稿（以下简称征求意见稿）明确，今后收费公路的发展方向是以高速公路为主，向公众提供可自由选择的高效率、高水平的通行服务。征求意见稿在养护管理、通行效率、服务质量、信息公开、应急处置方面作出具体规定，回应社会的关注和要求。
在养护管理方面，征求意见稿明确要求，收费公路经营管理者要按照国家的有关规定和技术规范进行养护，加强运行监测、信息服务、安全防护和交通标志、标线建设，加强对公路的养护，使收费公路处于良好的技术状态。针对一些地方的收费公路存在养护不到位的问题，征求意见稿明确规定，收费公路经营者没有对收费公路进行养护的，首先由交通运输主管部门责令其改正，拒不改正的可以要求其停止收费，如果停止收费30日后还不履行义务，可以由主管部门指定单位代理养护，产生的经济上的后果还是由其承担，如果拒不执行可以向法院申请强制执行。
在通行效率方面，征求意见稿明确规定收费道口的设置和开放应符合车辆快速通行的需要。不仅仅要求建的过程中道口数量满足需要，更重要的是要跟通行相匹配，比如有10个道口，如果车流量大需要全部开放，就不能只开放三四个道口。同时也明确规定“利用新技术推行不停车收费，逐渐减少人工收费方式”，从而实现“提高通行效率和服务水平”的目的。
在服务质量方面，征求意见稿一方面要求保障快速、便捷的通行，另一方面对通行的辅助服务作出新要求。以收费公路服务区的管理为例，对收费公路服务区的停车尝公共卫生间、餐厅、便利店如何提供良好的服务以及对公路出行信息播报服务均提出新要求，从而为车辆和驾乘人员提供安全、便捷、文明的服务。
在信息公开方面，征求意见稿增设了“收费公路信息公开”章节，着重从收费公路经营者以及省级政府两个角度规定了公开收费公路有关信息的义务。信息公开，是为了保障公路使用者乃至全社会公众对收费公路相关信息的知情权，使社会公众特别是公路使用者更好地履行监督权。为了确保公开信息真实可信，征求意见稿同时规定，审计机关应当依法加强收费公路的审计监督，对瞒报虚报通行费收支和债务情况等违法违规行为，依法进行查处。
在应急处置方面，征求意见稿明确规定，在发生重大突发事件时，收费公路经营管理者应当按照《突发事件应对法》以及应急预案的要求，配合政府有关部门做好应急救援、处置以及通行保障等相关工作。
高速路网稳定后债务压力将逐步减轻
交通运输部综合规划司副司长任锦雄：
我国高速公路在科学规划的引领下有序建设，有效支撑了经济社会发展。上世纪90年代以来，国家先后制定了《国道主干线系统布局规划》、《国家高速公路网规划》、《国家公路网规划（2013年—2030年）》等，确保高速公路有序建设。在实施过程中，交通运输部加快建设步伐，为国家经济良好运行、有效应对金融危机作出重要贡献，多年来的交通运输紧张状况也得到显著缓解。
当前我国高速公路正处于联网贯通的关键时期。高速公路具有鲜明的网络性特征，只有联通成网才能发挥规模效应。截至2014年年底，国务院批准的13.6万公里国家高速公路网仅完成8.7万公里，一些大通道还没有完全贯通，下一步需要重点推进；一些早期建成通车的国家高速公路频繁出现拥堵现象，亟待扩容改造。初步统计，“十三五”期需要扩容改造的高速公路里程达6400公里。从我国高速公路发展的需求看，预计还有10年左右的集中建设期。待国家公路网全部建成后，我国高速公路发展将基本稳定。
在高速公路建成通车初期，部分路段交通量较孝财务效益不理想是正常的，这主要是因为高速公路的预测适应年限是20年。随着高速公路逐步成网、趋于稳定，高速公路的债务压力将逐步减轻。
