债务为何这么多？四问2014年全国收费公路统计公报
2015-07-01
6月30日上午，交通运输部发布了2014年全国收费公路统计公报。公报显示，2014年，全国收费公路通行费收入3916.0亿元，支出5487.1亿元，收支缺口为1571.1亿元。
为什么债务这么多？收支缺口为何扩大900多亿？运营管理支出到底包含什么？面对巨额收支缺口，该怎么办？网记者就社会公众关心的热点问题采访了交通运输部公路局有关负责人。
问题一：为什么收费公路债务规模这么大？
答：我国幅员辽阔，东、中、西地区差距大，公路特别是高速公路建设规模大、建设成本高、投资需求大。尽管我国财政收入增长较快，但可用于公路建设发展的车购税、成品油消费税，远远不能满足我国公路建设养护的实际需要。绝大部分高速公路和部分一级、二级公路和大型桥梁、隧道的建设，只能依靠收费公路政策筹集资金。现有16.26万公里收费公路，累积建设投资6.15万亿元中，有4.27万亿元是银行贷款为主的债务性资金，占累计投资总额的七成。
截至2014年底，收费公路债务余额为3.85万亿元。债务规模比较大，这主要是由于我国加快公路建设的历史阶段决定的。2010年，收费公路收支基本平衡，2011年至2014年，4年增加的收费高速公路里程占全部收费高速公路总里程的31.1%，投资占累计建设投资总额的45.5%，债务余额占债务总余额的45.6%。
同时随着我国高速公路建设逐步向西部地区、大山区沿伸，桥梁隧道比不断增大，加之征地拆迁费用、原材料和人工成本快速上涨，高速公路建设成本还在不断升高。我们认真测算过，2014年批复的四车道高速公路平均造价约7700万元/公里，2000年平均造价约3200万元/公里，2004年平均造价约4200万元/公里，是2000年的2.4倍，2004年的1.83倍，几乎每3到4年平均造价增加1000万元。而收费标准基本都维持在十几年前的水平。此外，通行费收不抵支，收入无法完全满足支出，需要再次举借新债务进行弥补，也是债务规模不断扩大的原因。
从长远看，待大规模建设高峰过去，建设规模会降下来，路网处于稳定完善，每年增加的债务也会随之降低，通行费收入会随着交通量的增长而增加，收费公路的偿债能力不断增强，届时债务规模会逐步下降，收支趋于平衡，直至偿还全部债务。
问题二：为什么收支缺口比2013年扩大了910亿元？
答：2014年收费公路的收支缺口为1571.1亿元，比2013年的660.5亿元增加了910.1亿元，这主要是还本付息支出大幅增加导致的。2014年收费公路的还本付息支出为4207.7亿元，比2013年的3147.4亿元增加了1060.2亿元，增长33.7%。经过初步分析，还本付息支出大幅增加的原因主要有三个：
一是债务规模不断增加导致还本付息支出大幅增长。还本付息支出与债务规模直接相关，债务余额的增加自然会导致还本付息支出的增加。以高速公路为例，与2013年相比，2014年收费高速公路里程增加6123公里，增长3.9%；累计建设投资总额从54431.8亿元，增加到61449.0亿元，增加了7017.2亿元，增长了12.9%；累计债务性资金从37555.5亿元增加到了42652.4亿元，增加了5096.5亿元，增长了13.6%。按照3.85万亿债务余额和6%的贷款利率匡算，年需要偿还的利息约为2310亿元；在偿还本金方面，如果剩余还债期为20年，平均每年需要偿还的本金为1925亿元；如果剩余还债期为15年，平均每年需要偿还的本金为2567亿元。可见，超过4000亿元的还本付息支出与3.85万亿元的债务余额是相互对应的。
二是收费公路已进入还债高峰期。收费公路债务偿还的特点是前低后高，刚通车时一般是车流量和通行费收入的低点，俗称“车流量培育期”大约3至5年，在此阶段一般会与银行约定较低的还本金额，以减少低收入时的还本付息压力，待培育期结束后就会进入正常还债阶段，还本付息支出会有较大幅度的增长。
三是统计制度进一步完善，统计精度进一步提高。在2013年统计公报发布后，我们认真收集梳理了社会公众的反馈意见，有相关专家提出现实操作中收费公路债务是多渠道、分期、分批、滚动举借的，除传统意义上的长期项目贷款外，还有短期流动贷款、有偿集资款和企业债券等，是多笔债务的组合叠加，都应统一明确为统计范围。同时，我们也与审计署发布的《2013年全国政府性债务审计结果》进行了比对，重点研究了审计发现的债务“借新还旧”问题。在开展2014年收费公路统计工作时，结合社会公众、专家的意见，和审计报告中发现的问题，对收费公路统计制度作了进一步完善。
问题三：运营管理支出为什么这么多，都包含什么？
答：一是运营管理费不只是人员费用，它包括信息工程费、收费设施设备维护费、人员工资保险、上缴社会统筹、车辆维修燃料、通讯服务、水电、取暖、票据印刷培训，事故清障等11项费用。
二是收费公路行业属于劳动密集型产业，每条人工收费车道口都需要实行三班制，在一些车流量大的收费站为了保障通行效率，还要实行复式收费，即一个车道的一个班次，同时安排2至3名收费员（所谓的收费员“超编”就是这么产生的）,所以尽管平均工资水平较低，但总的人员费用会比较高。但这种情况随着管理创新和技术进步会有所改变，将来通过ETC联网和大规模推广应用，一些人工车道改造为ETC车道，人员费用也会逐步降下来。
三是早期收费高速公路是一路一公司，独立收费，信息化工程很少，它没有列在基本建设费用里，也没有列在养护费用里。在高速公路基本成网后，为提高通行效率，减少主线收费站点，降低运营成本，实行以省为单位联网收费。联网收费需要信息化工程保障，要增加信息化的投入。信息化的费用全部给放到运营管理里面了，而信息工程投入也是很大的。配套设施的改造会导致运营管理支出的增加。
今年，我们准备根据公众的意见对收费公路统计制度进行修订，计划对运营管理支出作进一步拆分细化，如将信息工程、设施维护、人员费用等项目的统计单列，让公众更容易理解。
问题四：面对收费公路巨大的收支缺口，交通运输部怎么办？
答：首先，收支缺口的存在和扩大，是由公路当前所处发展阶段决定的。随着收费公路里程增加，投资与债务规模的扩大，每年需要偿还的债务本息还在增加，还本付息支出的增长速度高于通行费收入的增长速度，这是收支缺口存在和扩大的最主要原因。
我国公路正处在集中建设、加速成网的关键阶段，收费公路收支缺口的状况还会存在一段时间。从长远看，待大规模建设高峰过去，建设规模会降下来，路网处于稳定完善，每年增加的债务也会随之降低，通行费收入会随着交通量的增长而增加，收费公路的偿债能力不断增强，届时债务规模会逐步下降，收支趋于平衡，直至偿还全部债务。
现阶段，尽管很难消除收支缺口，但可以采取开源节流的方法缓解收支缺口的扩大。在节流方面，一是要降低融资成本，利用政府专项债券等低成本融资置换利率较高的存量贷款；二是公路建设严格依照公路网规划实施，不得随意调整规划增加规划外的公路建设项目；三是严格控制建设成本，利用市场竞争机制，通过公开招投标，选择价优质高的施工队伍；四是利用科技手段降低养护运营成本，推广电子不停车收费，提高通行效率，降低人工成本；五是加大对超限超载车辆的治理，延长公路桥梁使用寿命，延长大中修周期，扼制因超限超载而额外增加养护维修工程的支出。
在开源方面，一是要加大政府公共财政对公路基础设施投入，减少对债务性资金的过渡依赖；二是对经营性公路实行特许经营制度，通过BOT、PPP等模式，吸引社会资本投资公路基础设施建设，并通过协议方式约定合理回报率范围；三是在兼顾公路使用者、债权人、投资者合法权益的基础上，通过政策的调整和完善，使收费期限和收费标准的设置更加公平更加合理。
为了适应国家全面深化改革特别是财税体制改革、预算管理制度改革的要求，不断推进公路交通法治建设和科学发展，我部正会同有关部门从推进治理体系和治理能力现代化建设的角度，对收费公路政策进行调整和完善。基于我国国情和发展阶段，在国家专项税收和一般公共财政无力承担所有公路建设、养护、管理和偿债的资金需求情况下，坚持和依靠收费公路政策，仍然是确保公路交通持续健康发展的重要保障。从兼顾效率与公平出发，我们研究提出了构建“两个公路体系”的总体思路，即统筹发展以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系。公路建设和养护管理的资金保障采劝收税”与“收费”并行的方式，实现“用路者付费、差别化负担”。我部会同国务院有关部门，按照“用路者付费，鼓励社会资本投资，政府性债务风险可控、加强政府监管和信息公开”的基本原则，对《收费公路管理条例》进行了修订。
目前，正在对征求意见稿作进一步修改完善，即将向社会公众公开征求意见。
