个性化“配菜”促PPP落地
2015-06-09
日前，发改委、财政部等六部委制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始实施，将政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership）PPP模式再次推向高潮。据了解，财政部研究制定的“PPP物有所值指引”也将于6月出台。此外，财政部正在研究如何成立PPP基金，以及PPP项目发起机制、中介付费机制等政策。从最新出台的政策看，交通和水利行业投资在加码。如何利用这些新政策促进PPP模式落地？本期我们刊发中国交通建设集团总裁助理、投资事业部总经理赵喜安的见解。
结构设计越明确越好
其实PPP在中国并非新鲜事物，改革开放至今，PPP在我国已经历了多个阶段，但此次推广也并非“往事重提”，应是“旧瓶装新酒”，以往实施的BT、BOT等项目，理应属于PPP发展特定阶段的不同商业模式。
我认为，企业应该明确参与PPP项目的程序，这样可以实现合规运作，规避风险。在中国交通建设集团，参与PPP项目一般都要经过七个步骤：第一，充分掌握政府在具体PPP项目中的需求及政策、供给、风险分担的边界条件；第二，公司相关事业部、区域总部或投资单位提出参与的PPP项目，就合作模式达成优推方案；第三，与政府签订框架协议或备忘录，确定双方投资意向、合作范围、主要合作模式、核心商务条款等；第四，履行公司投资项目审批决策程序；第五，完成内部审批程序后，参加PPP项目投标；第六，中标后与政府签订投资协议；第七，成立项目公司，政府或政府指定机构与项目公司签订特许经营协议或PPP项目合同。
PPP投资模式设计是项目操作的核心，关键就是进行结构设计。就当前项目投资实践，我认为PPP项目的结构设计包括交易结构、股权结构、融资结构、收入与受益结构、风险分配结构和项目公司治理结构。通过交易结构设计，要明确股东各方的逻辑关系，政府给予授权、补贴、采购的操作方式，企业参与投资、运营、回款的标准、时间以及回报要求；而依靠股权结构，应界定清楚政府方是否参与，参与形式、股东股权比例及权益；融资结构应明确融资是债权性质还是股权性质，渠道包括银行贷款、基金、信托等，融资方式的设计要能够充分发挥资金杠杆作用；收入与收益结构要明确投资回款方式和内容，一般有政府财政采购、财政补贴、使用者付费等三大类，地方财政从以往的“补建设”逐步转向为“补运营。PPP投资项目的结构设计，都需要在投资项目的协议、合同、章程里约定，越明确越好。
控制风险有六大抓手
政府推出的PPP项目，由于项目内容和客观条件不同，模式多样，但投资人的关注要点基本相似，结合当前对PPP的实践情况，我认为要防范风险，应重点关注以下六个方面：
一是要厘清政府预算资金情况。既要厘清政府预算资金的分类及相关规定，更要弄清政府财政的支付能力。新《预算法》推动了政府预算体制的改革，政府由传统的收付实现制转向为与企业并轨的权责发生制。政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算和社会保险基金预算四类构成，PPP模式设计要深刻理解预算体制改革的目标和目的，顺势而为。
二是依赖政府财政还款的PPP项目，要布局在经济较为发达的地区或现在暂时缺钱但以后有能力还款的地区。按照有关规定，通常政府需进行项目的物有所值测试和财政承受能力评价，尽管这种测试和评价目前有不少问题，但有它总比没有好。
三是PPP模式与去担保化没有必然关系，项目的担保物标准应以项目融资时资金方、出资人的要求为准，为此应充分了解融资机构对担保的要求，银行融资条件不仅要得到分行层面认可，还要关注总行的政策指引。如以土地作为担保，需已办理权属证书并交足土地出让金的土地，纳入土地储备中心的土地担保不具有法律效力，仅能起到一定的保障作用。
四是PPP项目要重视前期的谈判，前期未谈好就不要急于实施，更不宜急于进场施工，否则极易陷入被动局面；由于项目推进过程中变化很多，在项目谈判、签约、实施的过程中，要注意保存各类商务资料，包括电子邮件、传真等，双方往来的资料是发生分歧时保护应有利益的基本依据。
五是PPP项目周期一般较长，常常有10至20年的运营期，长跨度的时间存在很多不确定性、风险点较多，这就要求注重全寿命周期策划项目，不但要考虑建设期的施工成本、索赔变更风险，更要关注全寿命周期内的投资、回款、运营风险，要在投资合同内明确权责、建立系统的风险防控措施。
六是要建立项目中断与退出机制，保护投资人免受重大损失。这里既要考虑投资人主动退出情况又要考虑业主原因导致的投资人被动退出的情形。
与其坐而论道不如下海试水
创新是推动投融资体制改革与PPP业务持续健康发展的必然要求。要通过主动策划、主动作为，推进投资理念、融资方式的优化创新。
PPP是一个主动策划、平等协商的过程，要注重主动作为、主动策划项目、主动创造模式，而不宜仅被动地投标拿项目，业主单方招标的PPP项目，一般存在自己的权利大义务少、权责失衡的情况，特别是投资人长期利益的保证机制缺乏；与其坐而论道，不如下海试水，要在谈判中找平衡、求共识、获项目。为此投资人应根据项目条件及自身状况，设置边界条件，合理设计模式，好比炒菜大厨，应依据食客的偏好与习惯，进行个性化的配菜并炒出符合食客习惯的可口菜肴。
实施PPP项目要强化“产业+金融”的意识。PPP某种意义上也是狭义的融资模式创新，要通过与金融结合，放大企业资金的杠杆效应。要主动引入金融工具、让金融机构从项目源头介入，一同走在前面，把金融工具化为投资业务的经营优势。项目公司未来收益权、现金流是金融创新的基础，比如引入债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等。
金融创新的核心理念是“借助外部资金放大自有资金的杠杆效应，创造最大化价值”，这也是公司投资业务孜孜追求的理念，就是“通过企业较少的资源投入，创造较大部分的企业价值，商业模式的创新是企业最重要的核心竞争力，这也是世界一流企业最典型的特征”。
