九方面调整提升城市轨道交通应急处置能力
2015-05-14
为适应我国城市轨道交通行业快速发展的新形势和应对突发事件的实际需要，做好运营突发事件的应对工作，经国务院同意，国务院办公厅于2015年5月14日正式印发了修订后的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》（以下简称新《预案》）。
新《预案》依据近年来新制修订《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等一批相关法律法规，重点在适用对象、适用范围、组织指挥体系、监测预警、突发事件分级标准和分级响应机制等方面进行了调整和规范，与2005年印发的《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》（以下简称原《预案》）相比，内容更加完整，与其他相关应急预案衔接更加紧密，适用对象和范围更加合理，组织指挥架构更加科学，职责分工更加明确，科学性、针对性和可操作性更强。
近年来，我国城市轨道交通行业发生了巨大变化，运营规模迅速扩大，客运量迅速增加，网络化效应愈发明显。同时，国家应急管理法规体系也在不断完善，2006年《国家突发公共事件总体应急预案》、2007年《中华人民共和国突发事件应对法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》、2010年《国家气象灾害应急预案》、2013年《突发事件应急预案管理办法》、2014年《中华人民共和国安全生产法》等一系列相关法规政策和应急预案的制修订。2008年国务院大部制改革，将城市轨道交通运营管理职责移交给交通运输部，原《预案》中一些内容已无法适应行业发展和管理的新形势以及应急处置的实际需要，原《预案》亟需进行修订完善。
新《预案》正文由7章构成，分别为总则、组织指挥体系、监测预警与信息报告、应急响应、后期处置、保障措施和附则。与原《预案》相比，新《预案》增加了1个附件，对有关部门和单位职责进行了规定。
（一）扩大了预案的适用对象。新《预案》将应急预案的适用对象从“城市地铁”扩大至“城市轨道交通”，并通过定义，明确城市轨道交通包括地铁系统、轻轨系统、单轨系统、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道交通系统、市域快速轨道系统7大城市公共客运交通系统。
（二）重新界定了适用范围。由于原《预案》在《中华人民共和国突发事件应对法》颁布之前制定，其中“事故灾难”的适用范围既包括运营生产类的事故灾难，也包括地震等自然灾害和恐怖袭击等社会安全事件，概念和分类与应对法中的规定已不相符。新《预案》将适用范围重新界定为城市轨道交通运营过程中发生的因列车撞击、脱轨、设施设备故障、损毁，以及大客流等情况，造成人员伤亡、行车中断或财产损失的突发事件，并规定对自然灾害、社会安全事件等其他因素造成的突发事件，依据相应有关国家应急预案执行，并明确了具体衔接要求。
（三）健全了组织指挥体系。新《预案》按照统一领导、属地负责，条块分割、协调联动的原则，明确了国家、地方的组织指挥体系架构及其相应职责。国家层面规定交通运输部负责运营突发事件应对工作的指导协调和监督管理，必要时成立国务院工作组和国家城市轨道交通应急指挥部，统一领导、协调和指挥应急处置工作。地方层面规定城市及以上地方各级人民政府负责运营突发事件的应对工作，明确运营单位是运营突发事件应对的责任主体，并要求根据需要成立现场指挥部、专家组，负责运营突发事件现场具体指挥，专家组提供技术支持。
（四）完善了监测预警机制。新《预案》要求运营单位建立健全城市轨道交通运营监测体系，加大对设施设备和环境状态以及客流情况等的监测力度，定期排查安全隐患，开展风险评估，健全风险防控措施；城市轨道交通运营主管部门加强对运营安全的日常监测和各类风险信息的分析研判，并与其他部门建立定期会商和信息共享机制；此外，新《预案》还增加了预警机制，从预警信息发布、预警行动和预警解除三方面进行了系统规定，并对预警内容提出了明确要求。
（五）规范了信息报告制度。新《预案》规定在运营突发事件发生后，运营单位要及时向当地城市轨道交通运营主管部门和相关部门报告，同时通告可能受到影响的单位和乘客。当地城市轨道交通运营主管部门核实初步认定后，按照国家规定向上级城市轨道交通运营主管部门和同级人民政府报告，并通报同级其他相关部门和单位；对已经或者可能涉及相邻行政区域的，还应当及时通报相邻区域运营主管部门。
（六）完善了事件分级标准和分级响应机制。新《预案》依据《中华人民共和国突发事件应对法》，将运营突发事件划分为特别重大、重大、较大、一般4个等级，并明确了划分标准和各级响应的责任主体。对初判发生特别重大、重大运营突发事件，分别启动Ⅰ级、Ⅱ级应急响应，由事发地省级人民政府负责应对工作；初判发生较大、一般运营突发事件，分别启动Ⅲ级、Ⅳ级应急响应，由事发地城市人民政府负责应对工作。对跨城市运营的城市轨道交通线路，还要求建立跨区域运营突发事件应急合作机制，并明确各级应急响应的责任主体。
（七）提高了后期处置评估要求。新《预案》对后期处置从善后处置、事件调查、处置评估三个方面做了具体要求。在事件调查方面，新《预案》要求运营突发事件发生后，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关规定成立调查组，查明事件原因、性质、人员伤亡、影响范围、经济损失等情况，提出防范整改措施和处理建议；在处理评估方面，要求由履行统一领导职责的人民政府及时组织对事件处置过程进行评估，总结经验教训，分析查找问题，提出整改措施，形成应急处置评估报告。
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（八）完善了应急保障措施。新《预案》从通信、队伍、装备物资、技术、交通运输、资金等6个方面明确了保障要求，细化了保障具体保障措施。对通信保障要求建立健全应急通信保障体系，形成可靠的通信保障能力；队伍保障新增了根据需要动员和组织志愿者等社会力量参与运营突发事件的防范和处置工作；技术保障方面要支持先进技术、装备的研发，建立城市轨道交通应急管理技术平台，实现信息综合集成、分析处理、风险评估的智能化和数字化等。
（九）明确了参与应急处置的部门、单位以及相应职责。新《预案》对参与运营突发事件应急处置组织指挥机构成员进行了明确并界定了具体职责。组织指挥机构成员单位主要包括城市轨道交通运营主管部门、公安、安全监管、住房城乡建设、武警等部门和单位，各专业管理部门和单位各自按照自己分管领域各司其职的同时，明确城市轨道交通运营主管部门，承担城市轨道交通指导、协调、组织运营突发事件监测、预警及应对职责，安监部门牵头负责突发事件原因分析、调查与处理工作。同时，为加强预案的适用性，各地可根据当地实际情况，对参与单位和职责进行适当调整。
新修订《预案》是在吸收借鉴其他专项应急预案的成功经验，以及国内外城市轨道交通突发事件应急处置的经验教训，并通过反复研究和论证完成的。新《预案》颁布实施有利于进一步健全城市轨道交通应急管理体系，加强相关部门和单位的协调配合，完善各级各类应急预案具体内容，实现与城市综合应急管理体系的紧密衔接，切实提升城市轨道交通系统应急处置能力。下一步，交通运输部将会同有关部门组织对新《预案》的宣传、培训和演练。城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府也要结合当地实际制定或修订本级运营突发事件应急预案。
