收费公路贷款的模式将终结 发行政府债券将成为唯一途径
2015-04-02 来源：21世纪经济报道
本报记者孙春芳北京报道
路漫漫其修远兮，交通运输部将上下而求索，而这一求索在中央对地方债和地方融资平台进行铁腕整治之下，也面临新的路径转换。
近日，交通运输部副部长冯正霖在中国浦东干部学院学员论坛上畅谈了他对交通运输投融资体制改革的一些看法和总体思路。
冯正霖表示，发行政府债券将成为建设政府债务性公路的唯一途径。
原因是中央明确要求划清政府与企业的边界，政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借，不得通过企事业单位等举借，要剥离融资平台公司承担的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着，公路交通建设实施多年的“贷款修路，收费还贷”的投融资模式将发生根本性改变，即由“交通运输部门贷款”调整为“发行政府债券”。举债和偿债主体从各地交通运输部门调整为省级人民政府，政府举债建设的收费公路债务余额和车辆通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。
旧模式带来巨大债务隐患
通过贷款建路，通过收费还贷，这一模式对中国公路建设居功至伟，但其带来的巨大债务隐患也日益明显。
2015年初，交通部官网公布了《2013年全国收费公路统计公报》，公报显示，截至2013年底，全国收费公路累计债务性资金投入为37556亿元，占收费公路累计建设投资总额的69.0%。
在累计债务性资金投入中，银行贷款35160亿元，截至2013年底，全国收费公路债务余额为34308亿元。2013年度，全国收费公路还本付息支出占当年通行费收入的86.2%。2013年度，全国收费公路收支平衡结果为负661亿元，即整体亏损661亿元。
今后，收费公路贷款的模式将终结，政府发行债券也将受到严格的约束。冯正霖表示，中央明确要求，各地一般债券和专项债券的发行额度，实行限额管理。地方政府举借债务，必须报本级人大或其常委会批准，同时把债券的“借、用、还”全部纳入预算管理，强化预算的严肃性和刚性约束，并建立严格的考核问责机制。
那么，对于已经存在的大量公路债如何解决？冯正霖表示，对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务，特别是明确一些地方债务负担过重的，可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。
发改委综合运输研究所研究员李玉涛表示，中央地方债新规对收费公路贷款模式的终结，某种意义上会遏制住部分地方政府不顾经济效益和偿还能力太过超前建设公路的趋势，在预算硬约束和融资紧门槛之下，公路建设的投资资金能更好地用在刀刃上。
政府主导，民资补充
冯正霖谈了在新形势下交通部门对于未来融资和债务问题的思路：一要清理规范地方交通融资平台，加强与财政和金融部门的沟通，抓紧对存量债务进行甄别清理，凡属于政府应当偿还的债务，纳入财政预算统筹偿还的范围。二要控制好政府债务风险，建立健全债务风险预警及应急处置机制，对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，要通过注入优质资产等措施提高偿债能力，要通过发行地方政府债券置换等方式努力降低存量债务利息负担、优化期限结构。三要确保在建项目后续融资，统筹各类资金优先保障在建项目续建和收尾，有贷款协议的应继续按照协议提供贷款。同时，应认真研究过渡期有关政策，确保交通运输发展资金不断链。
对债务问题高度重视积极防范并不意味着交通部门就会停止公路建设的步伐，在债务性融资“关门”的同时，政府投资和社会资本引入的“门”也将打开。
冯正霖表示，交通建设还需“政府主导”，这是由交通运输基础设施的公益性这一根本属性决定的。即使对一些有收益的政府公益性设施采取特许经营吸引社会资本投资，也并不改变其公益属性。所以，要继续保持现有车购税、成品油税费改革转移支付资金、港建费等专项资金特性，加大政府其他公共财政投入，确保专项资金发挥最佳使用效益。
政府主导的前提之下，社会资本也将作为一个积极的补充部分。
冯正霖表示，有一定收益的公益性事业，将以特许经营的方式鼓励社会资本投入。投资者可以独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。政府对投资者或特别目的公司按照特许经营权、合理定价、财政补贴等方式，遵循市场规则签订相关合同，并严格履行相应职责，但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。收费公路这种有一定收益的公益性事业，应当成为政府与社会资本合作的重点领域。
