南方日报：提高公路收费透明度有益于改革
2015-03-17
交通运输部《关于全面深化交通运输改革的意见》日前出台，在综合交通运输体制、交通运输现代市场体系、收费公路体制、现代运输服务等领域的改革将取得突破。而对于社会普遍关心的收费公路问题，《意见》提出，深化收费公路改革，政府投资的收费公路实行收支两条线，改革收费公路通行费率形成机制，实现通行费率与营运服务水平等挂钩。这意味着，广受诟病的公路收费方式或将改变。过去30年，中国特色的公路收费政策功不可没，在我国现有公路网中，约97%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路是依靠收费公路政策建成的。我国现行的制度借助通行费为高速公路的建设和养护筹集资金，并作为抵押从银行筹集大量贷款，但却逐渐发现公路收费陷入了“无休止收费、无休止还债”的怪圈，政府财政投入的不足也带来了沉重的债务压力。
国家深化财税体制改革的深化，对当前我国收费公路政策发展提出更高和更为紧迫的改革要求，收费公路政策亟待调整和完善，收费公路发展模式亟待转型。根据国务院43号文件的规定和要求，当前我国政府还贷公路的存量债务，应当归类为地方政府专项债务，并且其未来建设发展属于通过发行专项债券融资的范畴，相应纳入政府性基金预算管理。因此，政府还贷公路模式将完成历史使命，需要向政府债务性公路转型，“贷款修路、收费还贷”的筹融资机制必须要向政府性债务“借、用、还”相统一的管理机制转型。这正是《意见》中所提出的“政府投资的收费公路实行收支两条线”，政府投资收费公路将成为地方专项债务，纳入财政统一收支管理。
在另一方面，经营性公路要向政府特许经营公路转型。根据国务院43号文件的规定，在地方政府性存量债务甄别中，属经营性债务的，则由经营企业承担偿债责任。这意味着要统筹考虑特许经营权、合理定价、财政补贴，形成综合性调控机制，通过建立收费价格动态调整机制、超额收益分成和超低收益补贴制度，防止特许经营者获取过高的收益、保障投资者有长期稳定合理收益。《意见》中提出，实现通行费率与营运服务水平等挂钩。这正是此前民众对高速路收费诟病严重的问题，在现实中，不论高速路堵车、修路或者淹水，严重影响民众快速通行的体验，收费却一分不少。无疑，防止特许经营者获取过高的收益，将成为收费公路改革的重要方向。
不论是政府债务性公路抑或政府特许经营公路，推动收费公路体制改革，更重要的还是提高公路收费的透明度，收支情况接受公众监督。去年年底，交通部首次发布2013年全国收费公路的统计公报显示，2013年，全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元，总支出为4313亿元，总体亏损661亿元。从2011年到2013年，全国收费公路已连续亏损三年。这让人们第一次对我国公路欠债有了全面的认识，也足以说明，世上本无算不清楚的账，关键在于要不要算和怎样算。《意见》提出，立足我国基本国情和社会多元化的出行需求，按照使用者付费、债务风险可控等原则，完善收费公路发展机制。既然公路从建设到维护都是现在和未来的公路使用者出的钱，政府部门应该让公众参与选择，用什么样的方式解决交通问题，解决到什么程度，需要付出多少代价，还需要建设多少收费站等等，应该尽量公开，而对于通行费用、收支结算等一系列关键信息，更不能一瞒再瞒。增加透明度，才能让使用者付费、债务风险可控等改革原则真正落于实处。
在国家全面深化财税体制改革和投融资体制改革背景下，收费公路行业投融资机制及收费政策调整完善已提上日程，在这个过程中如何让公路既能兼顾公益性也能可持续发展，无疑是改革的重要内容。
