公路部门与企业应建立起合作伙伴关系——公路养护管理机制体制改革的一点思索
2015-03-05
国家加快公路基础设施建设步伐，人民生活水平的提高，私家车的增多，人们的生活质量正逐步提高，必然对公路提出更高的服务要求，而公路管理长期以来还是沿袭传统的计划经济模式，已不能满足当前公路发展的需要，如何在利益多元化的格局下统筹处理公路参建各方关系，作为业主的公路管理部门如何准确定位自己的职能，笔者以为，在市场经济不断变化和需求个性化突出的情况下，各级公路管理部门必须紧跟环境的变化来提高自身的竞争力，在公路建管养中与施工企业、养护企业和服务企业建立起良好的伙伴合作关系，按照市场的规律做好公路管理的各个方面的工作，来满足上级和民众对公路的需求，并在合作中求得双赢。在合作伙伴关系中，公路部门和企业实体共同实施权利，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益，向公众提供优质的服务。公路有其特殊性，这种合作不是公共服务的民营化，也不同于传统的公共服务的提供和传输机制，公路部门并没有完全放弃其执行和管制公共服务的角色，通过制定规则、监督规则执行的方式有效的通过公私伙伴关系达成政府与公众需求目的。
一、公路管理的特殊性和历史性决定了合作关系的必然
（一）我国的公路建设和养护管理都是政府投资的非经营性建设项目，带有很强的公益性质，目前在公路建设中实行了项目代建制，使投资发挥了较好效益，但是在公路养护一直还是传统的管理模式，公路部门不但克服不了自身存在的各种矛盾，更难以适应即将到来的更加激烈的行业和外围企业竞争，面临着日益严重的生存和发展危机。日常养护任务十分繁重，而现有的养护模式却存在缺乏活力、队伍老龄化、养护效率不高，公路养护队伍长期依附公路管理机构、资金靠拨款、用工方式固定单一、竞争机制不活，公路管理机构既抓生产又抓管理，缺乏规范的、健康的、活跃的养护市场体系等一系列问题，而人民群众对出行条件和道路服务水平的要求越来越高，这就要求我们公路部门要审时度势，强化危机意识，抓住机遇，痛下决心，深化改革，转换机制，掌握主动权，不失时机地抢占养护市场的制高点，确保立于不败之地。
（二）、公路体制改革和养护运行体制改革探索性改革不完善，制约公路事业发展的体制性障碍没有根本突破，距离市场经济的发展要求尚有很大差距。一是养护生产单位没有形成独立的法人实体，管养不能真正分离；二是养护生产单位的综合实力不强，缺乏应有的市场应变能力和竞争能力；三是各级公路部门的管理职能转变没有完全到位，缺乏灵活有效的调控手段；四是人员包袱依然沉重，经费困难的局面没有根本好转；五是养路职工的“单位人”观念根深蒂固，人员流动的渠道不畅。
（三）、公路建设和养护的时间跨度大，内容多，技术要求高，专业种类繁杂，对于管理要求很高，公路部门在事业单位改革中定位为公益类的事业单位，这就意味将来很难再招聘劳动型人员，只能以管理为主，那么在公路管理的整个过程和环节公路部门必须寻找合作企业，来完成项目的前期准备、实施、竣工验收及项目建设养护的工期、质量、成本和安全管理等全部工作。
二、构建集成化的合作伙伴关系
对共同利益的追求是伙伴合作关系的主要特征，因此，彼此对共同利益的尊重，围绕共同利益的协调发展，是建立在彼此高度信任基础上的伙伴合作关系的竞争力所在。在合作伙伴关系理论的指导下，公路部门为实现建管养目标，选择合作伙伴时，不能只是以对自己短暂有利作为选择策略，需要综合考虑参与各方的不同利益，着眼于彼此间的长期合作，加深彼此的信任，从而建立良好的合作伙伴关系，实现公路健康长远发展，以达到双赢甚至多赢。伙伴合作关系的公路管理模式是以投资项目为载体，基于项目信息共享，为达到项目最优完成效果和项目参与各方共赢的结果而才去的一种对工程项目的所有参与方协同集成化的管理模式，这种管理模式既强调公路项目管理部门内部各部门的集成化管理，也强调外部各参与方代建单位、设计单位、总承包商之间的集成化管理，通过信息共享和战略合作伙伴关系，提高管理效益。
三、合作伙伴关系下要做好几个方面的工作
（一）各方部门观念的变革
1、盛市公路管理部门
我们现在就要思考将来谁来养公路，我们如何让养护市场正常化，只有真正跳出传统的角度去思考未来，也许我们的思维和出发点才会真的是为了养好公路。
（1）省厅、省局要在宏观上做好新形势下养护管理体制和机制的顶层设计。做好行业相关法规和制度的修订，在对合作的形势、职能的界定、投资方式、合同制定、市场准入、风险与收益的分配形式以及公路养护效果评估和责任等方面制定权威性刚领性的制度。
（2）重点要在完成养护目标的前提下，建立起相应的监督提高机制，规范养护各方，建立起真正的合作，让每一分公路资金都真正的为社会公众服务。
（3）在健全的监督体制下，建立起公平的养护管理绩效评估体系。省一级的公路部门制定市场化的规则、建设监督体系、掌握宏观调控等大的、决策性的、前置性的政策的制定和检查。市、县公路管理部门要实行身份、职能的转变，市、县公路管理部门以后就是要当好业主，组织好各项管理活动，重点抓好项目前期阶段的控制，公路设计和养护通过市场招投标确定，选择设计总体管理能力强和项目管理经验丰富的代建单位，抓好项目管理,养好公路，保障畅通是公路管理部门的基本职责。
（4）盛市公路管理部门要实现从直接参与和管理的模式向服务性模式的转变。省市级公路部门要开始转变观念，进行了一系列公路治理创新，主要做好政策和规划的把关，在求同存异的基础上确立公路管理目标，市场的事情就应该交给企业去做。
（5）只要涉及到公路技术和生产方面业务，都是由企业或公司来完成。公路养护中的规划、设计、监理和施工，公路路面的技术管理、信息收集、发布和养护生产等业务都由企业（公司）完成。
2、基层公路管理机构不再设专门的养护队伍，逐步转向服务和应急职能。
（1）基层公路管理部门要明白，伙伴关系的建立不是减少而是增加约束和管制，要克服以包代管，以包了事，而应该建立起有别于现有体制下的管理模式，要在完善招投标制度、合同制度、监督制度上下功夫，要在预防、监督、纠正、损害企业不作为的应急纠偏机制上下功夫，要在明确的养护目标，明确的评定标准，清晰的合同条款，约束企业行为。并应在合同条件下，充分发挥企业的创造精神和意愿，学习和引进企业先进的管理理念、机制、技术与方法等，促进公路管理水平提高，实现共同进步和提高。
（2）所有养护作业和路面状况检测，均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成，基层要发展自己的一级承包商。招标和评标的具体工作由一级承包商按照国家规定的程序办理，一级承包商在招投标过程中接受业主委托全权代理。养护及施工作业既可承包给私人企业，也可承包给国企，还可由私人企业与国企的合资企业完成。一级承包商必须具备国家规定的资质要求，必须提高自己对公路建设尤其是养护工程的熟悉和工作实力，以增强业主对一级承包商的认可，同时更要通过严格的契约和合理的机制，尽力维护好与下游企业良好的合作关系，在此基础上，与业主建立更加广泛的合作。
（二）建立起良好的市场环境。
培育公开、平等的养护市常各地在公路养护机制和体制方面做了很多有益的尝试，但这些改革都只是从内部进行的改革，恐怕只能算改善以往的管理，都是不彻底的,而且彼此关系是不对等的，养护市场化还有较长的路走，消化或者改革现有的养护工人后，市场化是必然的，我们目前就应该为养护市场化准备条件。
（1）省级公路部门只负责制定公路养护市场规则，市级公路部门复责公路养护市场的具体管理。市局要培育市场，建立合作共赢的市场环境，加强与当地公共资源交易中心的合作，加强对私人企业的管理，收集、保存有公路施工承包商各方面的记录，包括详细的财务状况、以往完成的工程情况、目前及今后可能承担的工程合同类型和大小等，并且不断更新，建立公平且有利于公路工作的市场竞争环境。
（2）要在完善市场条件下，采用招投标制度、合同管理制度、监理制度等。公路部门在健全代建制的基础上，在招投标制、合同制、监理制方面也要建立起与公路养护工作相适应的工作制度，来预防、监管、纠正损害公共利益的行为。
（3）改革养护工程的建设管理模式，建立养护工程考核指标
公路养护工程与公路新建、扩建不同，他的性质是修复和恢复公路性能，有他的独特性，今后的公路设计和建设，要根据资金额和工程规模确定招投标方式，而且由于公路的特殊性和不可预见性，公路养护工程需要及时养护，但所有的程序都要时间，隐患和不安全因素随时会有重大事件发生。因此，省级公路部门应在制定公路计划时就要有所考虑，不应该单纯的下达公路大中修具体指标，而应把这项指标纳入养护生产考核，不应割裂开，每年下达公路中修里程和计划经费，并有相应考核指标和要求，县区公路部门自己按程序和要求在日常养护中自我安排生产，保证公路安全畅通。
（4）对于集中的公路大中修实行工程招投标制度。除应急与抢险工程外，所有养护工程按照投资金额大小分类招标，结合公路养护工程的零星、分散、时间长、反复等特性，以邀请招标为主。公路部门就应该与合作伙伴在上一年度或者至少在雨季前，完成根据上条的预安排完成合法招投标手续，第一类是100万人民币及以上的项目，这类项目必须由市公路局根据招投标代理建议的名单和掌握的承包商信息，最后确定邀请投标的公司名单。第二类是10万人民币以上、100万人民币以下的项目，这类项目由县、区公路局根据招投标代理建议的名单和掌握的承包商信息，最后确定邀请投标的公司名单。第三类是10万人民币以下的项目由县、区公路局管理科室批准后实施。这就要求公路养护管理基础工作要到位，在公路路况信息、养护对策、养护计划、养护中长期规划、潜在的投标企业信息等都要掌握，公路管理能力和水平都要提高，才能适应形势发展的要求。所有工程项目都要签订经济合同，在工程实施阶段实行工程监理，对工程项目的工期、成本、质量、安全实行全方位管理。
（5）加强公路资金和计划的管理，保证足够的资源和资金能力来完成各项公路管理目标，用好公路资金，提高公路养护资金使用效率，实现合作双方利益最大化。
（三）建立起良好的配套机制。
1、改革养路费计划、经费的制定、拨付和考核方式
（1）盛市级公路管理部门应建立起养护计划预算化管理机制，建立健全的审批及考核制度，建立起合同计量支付模式，防止基层与企业合伙侵占公路资金。预算经费分省级直管和市级直管，即由上一级公路主管部门直接拨付给县级公路管理部门，减少中间环节，盘活养护资金，提高资金效益。
（2）市级公路部门对于日常养护经费，实现分块管理。除满足人员工资需要外，分成日常性养护保洁、预防性养护、公路附属设施养护、应急性养护、机动养护五个部分。县区公路部门每年安排15-20%年养护计划用于公路预防性养护，每年安排20-25%年养护计划用于公路孝中修，解决较大的路面病害的修复，剩下的就用于提高和恢复路面性能。当然，要保证坏路基本的通行安全和能力，等这条路坏到一定程度，就应该重新大修，提高或者延长它的使用寿命。
（3）对于公路大中修计划，分成两块，五年内中长期计划和年度计划。省级公路部门在根据公路的使用寿命和特点，制定好五年内中长期计划指导市级公路部门安排公路生产计划和指标，每年的公路大修计划在市级公路部门控制，由其根据全局工作时间统筹安排，每年的公路中修计划由县区公路部门安排，上级只考核他的公路中修的数量和质量，这样便于县区公路部门及时安排生产，及时养护，保证公路的安全畅通。
2、培训现有人员转岗，消化现有人员。基层单位逐步转为公益行管理事业单位，重点在公路养护的管理，要在人员、资金、技术等管理方面作为准备，建立起能适应市场条件下的人事管理系统，保证实现公路养护目标。
（四）要增大在公路养护和信息化建设的资金投入力度。
随着科技和信息化建设的发展，人力资源成本的扩大，未来打不起人海战术，公路部门很多工作一定要实现信息化管理。我们目前就要对路网信息平台建设进行规划和设计，要全面加强信息科技建设，打造数字公路和智慧公路，充分利用好现有的公路业务管理平台系统，实施好路网中心和监测点等项目建设，开发利用好采集到的监测数据，今后要达到“同设计、同施工、同验收”，这不只是一个投入的问题，我们管理者还要学习、应用、进行改善、维护和管理。才能适应发展趋势的需要。
从总体上讲，今后的公路不再是以数量的增长为目标，而是在坚持以人为本和高度环保的发展理念下，通过在公路管理的各个环节引入市场机制，通过全面普及和使用现代公路管理技术，充分发挥现有公路的使用效率，使公路更好地服务于社会经济发展、人们出行要求和环保需要，这是公路养护管理发展的大好时机，公路部门要强大自己的队伍和能力，我们只有真正做好管理和服务，现在就要与公路养护企业、施工企业、服务企业建立起平等、友好的伙伴关系，共同发展，共同进步，未来的公路事业之路才能越走越宽广。
